第二章 国电公司五年生平纪事

　　国电公司虽然在中国的电力发展史上仅仅存在了五年，但这五年是中国电力体制新旧转轨时期承上启下的重要的五年，它的产生柔性地链接了从计划经济体制下的电力部行政管理模式到市场经济体制下的现代大公司管理模式，而避免了从传统统一管理向市场化分散管理过程中经常会发生的“休克疗法”的风险和动荡。因此，这五年是中国电力人成功运用我国改革方法论的一个缩影。认真总结这段历史，不仅对于总结我国电力工业发展的历史经验十分重要，而且无论是对未来电力改革的深化，还是对我国铁路、邮政等垄断行业的改革，均具有重大的借鉴意义。

　　总结国电公司5年的历史，可以划分为三个阶段。第一阶段是国电公司与电力部双轨运行时期，两种体制在一套班子的统一管辖下柔性对接；第二阶段是撤销电力部，国电公司单轨运行时期，在内部改革主体主导的背景下，以四步走的发展战略向现代大公司过渡；第三阶段是改革思路发生变化，电改主导权从内部主体到外部主体主导改革易手，国电公司被取消式拆分，原国电系统形成了“2+5+4”格局，中国电网形成了“2+5”分布。

　　第一阶段是国电公司与电力部双轨运行时期。1996年12月，国务院《关于组建国电公司的通知》（48号文）发布，决定组建国电公司。该通知明确规定：国电公司由国务院出资设立，采取国有独资的形式，是国务院界定的国有资产出资者和国务院授权的投资主体及资产经营主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国网的企业法人，按企业集团模式经营管理。

　　国电公司成立后，电力工业部继续行使对电力工业的行政管理职能，原由该部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交给国电公司；国电公司不具有政府行政管理职能，接受电力工业部等有关部门的行政管理与监督；中国电力企业联合会履行对电力工业的行业管理与服务职能，初步实现政企分开。

　　文件同时还对各地方电力工业管理体制改革做出要求：根据政企分开和精兵简政的原则，各省、自治区、直辖市电力局（公司）按照国务院的部署，在条件成熟时，将承担的行政管理职能移交给地方政府综合经济管理部门，同时接受地方政府的指导与监督。地方各级政府均不再设电力专业管理部门。随同文件一起印发的还有《国电公司组建方案》和《国电公司章程》。

　　1997年1月国电公司正式成立，与电力部双轨运行。与其他部委的改革不同，由于电力部掌握着下面电力集团的产权，因而就能够顺理成章地过渡到电力公司。当时除了五大电力集团外，还有一些独立的省公司，与电力部有产权关系的是福建、云南、贵州、广西、四川等五省区；与之没有产权关系的有四家，包括广东、海南、西藏和内蒙古中西部。在最后的国电公司重组厂网分开时，广东、海南划归南方电网，西藏由国网代管，内蒙古中西部仍然独立。

　　第二阶段，撤销电力部，国电公司单轨运行。在1998年新一届政府成立后进行的机构改革过程中，1998年3月电力部被撤销。原电力部一部分人员进入国电公司，另一部分人员进入国家经贸委电力司，除审批立项和电价之外的行业管理职能随之移交给经贸委电力司。国电公司在国家经贸委的领导下，开始了新一轮的公司化改制和电力工业市场化改革。

　　1998年10月，国电公司颁布《国电公司系统公司制改组实施方案》，确定了“政企分开、省为实体”和“厂网分开”的主要改革思路，并确定了实施的四个具体步骤。第一步，1997—1998年，成立国电公司，撤销电力部，政企分开；第二步，1998—2000年，国电公司制改组，实体化，“厂网分开”，进行竞价上网试点；第三步，2001~2010年，全国联网并全面推开，“厂网分开、竞价上网”，形成电力市场；第四步，2010年后，配电和售电放开，最终形成国家输电网公司。

　　1998年12月，国务院办公厅转发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》（146号文），“厂网分开、竞价上网”开始在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江省推行；同时，建立省级电力公司的工作全面铺开，东北三省率先成立省级公司。

　　第三阶段，国电公司被取消式拆分阶段。2000年10月17日，国务院办公厅印发《关于电力工业体制改革有关问题的通知》（69号文），对1998年12月国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》（146号文）进行了一定调整，明确提出电力体制改革工作“由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位，组成电力体制改革协调领导小组负责”。协调领导小组由当时的国务院副总理吴邦国领导，时任国家计委主任曾培炎担任组长，国家计委副主任张国宝、国家经贸委副主任欧新黔、国电公司副总经理陆延昌等担任副组长。原本由国电公司提出的“厂网分开、竞价上网”试点工作不再扩大范围，除原有的企业公司化改制以外，国电公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。

　　2001年4月30日，由国家计委领衔的电力体制改革协调领导小组制定出电力改革方案（征求意见稿）并上报国务院，方案核心内容是：第一，根据厂网分开的原则，在国电公司管理的发电资产中，组建四五个发电公司；第二，设立国网公司（仅为出资人）及华北、东北、西北、华东、华中和南方六个区域电网公司（即“0+6”模式），当条件具备时，将西北与华北、华中与华东合并，与东北和南方最终形成四大区域电网公司（即“0+4”模式）；第三，国务院下设电监会，并尽早建立电力交易中心；第四，修改电力法和其他行政法规，尽快制定发电排放的环保折价标准，与竞价上网同时实施。

　　由于这一方案以做虚国网公司并最终取消国网公司为主要特征，故也被称为“0+6”或“0+4”模式。该模式一经提出，便引发巨大争论，并因此搁浅。

　　2001年12月，国家计委经过8个月的修改论证，重新上报了新的电力体制改革方案，经过中央最高决策层同意，获得国务院批准。

　　2002年2月10日，国务院颁布了《电力体制改革方案》（5号文），国电公司被重组为一个国网公司和华北、东北、西北、华东、华中五个具有独立法人地位的大区电网子公司，五大区网公司不再在国家计划单列。同时，国网公司用云、贵、桂三省电网资产参股以广东电力公司为主的南方电网公司，由此形成了“2+5”模式下的中国电网格局。

　　与此同时，国电公司还拆分出5家发电集团和4家辅业集团，至此，5号文背景下的中国电力体制改革方案最终确定。

　　2002年3月15日，国电体制改革工作小组成立，具体负责电力体制改革的实施工作，工作小组组长由时任国家发改委主任马凯担任。其中，中组部负责确定电监会、国网公司、南方电网公司及五家发电集团公司领导班子的筹备和组建；国电公司负责制定发电资产重组方案；中央企业工委、国家经贸委、中编办、财政部和国家计委等部门各司其职，同时开展工作。

　　2002年10月15日，电力体制改革工作小组第四次会议召开。国家计委上报的《关于发电资产重组划分的请示》获得国务院领导批复。时任国家计委主任曾培炎等在讲话中称，电力体制改革进入实施阶段。按照国务院统一部署，国网公司、南方电网公司和各发电集团公司于2002年12月挂牌并正式运转。1997年成立的国电公司在经历五年运转之后，最终退出了历史舞台。

　　

本文摘自《电改十八年反思与展望》

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　　 电力改革的核心是在打破经济垄断的同时，废除以行政审批为特征的行政性垄断，改体与改制同步推进，那么为什么我国的电力改革出现了只一味地强调拆分公司的组织体，却丝毫没有触动有关部门搞行政性垄断的行政审批制度呢？其根本原因就在于具体负责电力改革的部门又是搞行政性垄断的行政审批者。
电力反垄断的重要内容是摒弃旧的行政审批制度，中国电力改革的核心应紧紧抓住电价改革这个引发消费者对于垄断深恶痛绝的关键问题，因此，改革者首先自己要勇于剖析自己，既然中国垄断、腐败的源头在于行政审批，就必须取消这种行政审批。