第一章 国电公司前的中国电力工业

　　电力工业是我国国民经济的第一基础产业，是资金、技术密集型和网络性行业，也是社会公用事业的重要组成部分。自新中国成立以来，党中央、国务院十分重视电力工业的改革和发展，先后提出“电力是先行官”、“能源工业的发展要以电力为中心”和“电力工业要适度超前发展”等指导方针，并一直在摸索和实践着更佳的电力工业管理体制，推动了我国电力工业快速发展。

　　综合来看，我国电力工业发展大体可以分为三个阶段（详见图1-1和表1-1）：

　　第一阶段是1949—1988年。这一阶段我国属于计划经济体制时期，为了适应国民经济恢复和发展的需要，我国的电力工业主管机构经历了多次变动，全国电力建设由电力部或水利水电部独家承办，管理方面也采取政企合一的垂直垄断管理体制。

　　第二阶段是1988—1996年。这一阶段，随着我国改革开放进程的推进，由计划经济体制向市场经济体制转型，电力行业也在发电端开始放开，组建公司，采取集资、多渠道办电模式。同时，伴随着我国电力工业的迅速发展和国务院机构改革的进行，作为国务院机构组成部分之一的电力管理部门经历了更为频繁的机构设置变迁，开始探索政企分开和市场化管理体制改革，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开，并且明确提出了电力工业体制重大调整的基本模式。

　　第三阶段是从1997年至今。这一阶段，我国电力工业向市场经济转型，先后成立了国电公司，撤销了电力部，成立了电监会，国电系统被拆分重组为由国网公司和南方电网2家电网公司、5家发电集团以及4家辅业集团形成的电力企业组织的新体系，中国电网形成“2+5”形式的分布格局。在不断探索电力工业市场化监管体制的新模式的背景下，2013年3月，国务院机构改革和职能转变方案指出，国务院将重新组建国家能源局，完善能源监督管理体制，不再保留电监会，由重组后的国家能源局拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。我国电力工业的管理体制随之步入一个仍需不断探索的新时期。

　　历史阶段时间主管部门管理体制变迁

　　第一阶段1949—1988年独家办电政企合一、计划经济垂直垄断管理时期

　　1949—1955年燃料部设东北、华北、华东、中南、西南和西北6大区电业管理局，归燃料部统一领导

　　1955—1958年电力部各省（市、自治区）的电力工业由电力部直接领导

　　1958—1966年水利电力部成立水利电力部管理的东北、华东、中原、西北四个跨省电业管理局，以及山西、内蒙古、广东、四川、贵州、云南等省电业管理局和北京电力公司，形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系

　　第一阶段1949—1988年独家办电、政企合一、计划经济垂直垄断管理时期

　　1966—1978年“文革”时期1966—1975年，电力管理权下放给地方政府，由各级“革委会”领导。1975年10月，水利电力部再次上收了跨省电网和跨省电网所属的各省（市、自治区）电业管理权；形成中央管理为主、大区电业管理局分片管理的体制

　　1979—1982年电力部恢复电力部直接领导华北、西北、华中、西南、华东和东北六大区电业管理局；福建、新疆、广东、广西、内蒙古和西藏等六省区电力工业仍由各省（区）领导

　　1983—1988年水利电力部1983—1984年间，上收福建、新疆、广西电力局，但广东、内蒙古、西藏及海南四省区的电力管理仍以地方为主。

　　1984年12月，成立华南电网办公室，将云南、贵州、广西和广东电网连接起来，为日后发展南方电网和大规模“西电东送”奠定了基础。

　　1988年，在东北、西北、华东、华中等大区管理局所在省设立电力工业局（华中局所在的湖北省已成立电力局），撤销西南电业管理局，分设四川、云南和贵州三省电力局，由水利电力部直接领导

　　第二阶段1988—1996年组建公司、集资办电、股改上市向市场经济转型的探索时期

　　1988—1993年能源部1988年7月进行华东电网体制改革试点，成立了华东电力联合公司以及上海、江苏、浙江和安徽电力公司，同时保留华东电业管理局和省（市）电力工业局名称，双轨制运行。

　　1988年年底，成立中国电力企业联合会，同年组建中国华能集团公司。

　　1988—1990年间，大区电业管理局改组为联合电力公司，由能源部管理；非跨省电网的省电力工业局改组为省电力公司，由能源部和省人民政府双重领导并接受委托行使所在地区电力工业行业管理职能；到1993年，组建华北、东北、华东、华中和西北五大电力集团

　　第二阶段1988—1996年组建公司、集资办电、股改上市向市场经济转型的探索时期

　　1988—1993年能源部1991年，撤销华南电网办公室，由云南、贵州、广西、广东四省出资成立中国南方电力联营公司，以实现四省联网、“西电东送”。

　　实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开

　　1993—1996年电力部1993年1月，成立国务院三峡工程建设委员会，同时成立中国长江三峡工程开发总公司。

　　1994年，成立葛洲坝水利水电工程集团，同年年底三峡工程正式开工建设。

　　推动电力企业股份制改制和重组上市，1994年8月，山东华能发电股份公司股票在纽约证券交易所挂牌上市，成为中国首家直接境外上市的大型电力企业。

　　1995年12月，八届人大十七次会议通过《电力法》，规定了我国电力工业体制模式：国务院管理部门和县以上地方人民政府经济综合主管部门负责电力行政管理；电力企业自主经营，自负盈亏，接受电力管理部门监督。

　　1996年12月，国务院下发《关于组建国电公司的通知》（国发48号文）

　　第三阶段1997至今政企分开、打破垄断、市场化监管体制的改革阶段

　　1997—2002国电公司1997年1月，国电公司正式成立，与电力部双轨运行。

　　1998年3月，电力部撤销，电力行政管理职能移交给国家经贸委；同年10月，国电公司提出“四步走”的改革方略；11月，国务院下发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》（即146号文），“两改一同价”正式启动；12月，浙江、山东、上海、辽宁、吉林、黑龙江等6省（直辖市）成为“厂网分开、竞价上网”的改革试点。

　　1999年5月，国家经贸委发布《关于做好电力工业政企分开改革工作的意见》，就改革省级电力行政管理体制、实现政企分开提出具体要求

　　第三阶段1997至今政企分开、打破垄断、市场化监管体制的改革阶段

　　1997—2002年国电公司2000年10月，国务院发出通知，成立电力体制改革协调领导小组，改革主导权从国电公司转移到国家计委。

　　2001年6月，广东省电力体制政企分开，厂网分开改革实施方案出台，成立广东电力集团公司和粤电资产经营公司分管电网和发电资产。

　　2002年国务院5号文出台，国电体制改革方案最终确定，取消了国电公司，新设成立了由国网公司和南方电网2家公司以及5家发电集团和4家辅业集团组成的电力企业组织体系

　　2002年3月—2013年3月电监会2003年3月，国家电监会成立，开始履行电力市场监管者的职责，实现“政监分开”。

　　2003年6月，《电价改革方案》下发。

　　2004年12月，国家发改委确定实行“煤电联动”机制，以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5%，便将相应调整电价。

　　2005年2月，《电力监管条例》颁布。

　　2007年4月，经国务院同意转发电力体制改革工作小组《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，确定“十一五”时期电力体制改革工作重点。

　　2008年初，雪灾对全国范围的电力设施造成较大冲击，电网公司提出应将设备制造、电力勘察设计和送变电作为电网重要业务保留的意见。

　　2010年2月，国网获批收购电气设备制造龙头许继集团和平高集团。

　　2011年4月，《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》推出

　　第三阶段1997至今政企分开、打破垄断、市场化监管体制的探索阶段

　　2002年3月—2013年3月电监会2011年4月下旬到5月上旬，国网公司在西北电网、华中电网、华东电网、东北电网分别加设西北分部、华中分部、华东分部和东北分部。12月，拆分华北电网为国网华北分部和国网冀北子公司。

　　2011年9月，中国电力建设集团公司（中电建）和中国能源建设集团公司（中能建）分别成立。中电建由中国水利水电建设集团公司、中国水电工程顾问集团公司，以及国网公司、南方电网公司河北、吉林、上海等14个省（区、市）公司所属辅业单位重组而成；中能建则由中国葛洲坝集团公司、中国电力工程顾问集团公司，以及国网公司、南方电网公司北京、天津、山西等15个省（区、市）公司所属辅业单位重组而成。这是5号文后电力主辅分离的重大举措，原四大辅业集团合并为两家。

　　2012年1月，国家电监会以电监政法［2012］7号文印发了《2012年推进电力改革工作方案》，首次启动对电网企业输配电成本专项检查，成立 “推进电力改革领导协调小组”，启动电改顶层设计。

　　2012年3月，国务院批转发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中两次提及“输配电”，一是提出“稳步开展输配分开试点”，二是要求“开展竞价上网和输配电价改革试点”

　　2013年3月至今国家能源局2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》将原国家能源局、国电监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理；不再保留国电监管委员会

　　

本文摘自《电改十八年反思与展望》

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　　 电力改革的核心是在打破经济垄断的同时，废除以行政审批为特征的行政性垄断，改体与改制同步推进，那么为什么我国的电力改革出现了只一味地强调拆分公司的组织体，却丝毫没有触动有关部门搞行政性垄断的行政审批制度呢？其根本原因就在于具体负责电力改革的部门又是搞行政性垄断的行政审批者。
电力反垄断的重要内容是摒弃旧的行政审批制度，中国电力改革的核心应紧紧抓住电价改革这个引发消费者对于垄断深恶痛绝的关键问题，因此，改革者首先自己要勇于剖析自己，既然中国垄断、腐败的源头在于行政审批，就必须取消这种行政审批。