任何对中国改革历程和改革决策过程有所了解的人都知道，国企产权改革并
不是某些人拍脑袋想出来的，而是全国上上下下、方方面面经过20多年的探索
和实践后确定的基本方针。这些在吴敬琏教授的《当代中国经济改革》（上海远
东出版社2004年版）一书中有清楚的描述。即使在学术界，也有不少优秀经济
学家对国企产权问题做了较系统的理论研究，阅读一下历年的《经济研究》等学
术刊物就知道了。郎咸平先生的“著名论断”不符合基本事实，难道这就是郎咸
平先生所谓的经过科学训练、治学严谨、推理缜密，每一句话都有数据支持得出
的论断？难道这就是那个口口声声说“学者不做调查就不要发言，不做调查的学
者比农民还糟糕”的著名经济学家？
我可以毫不夸张地说，中国国企改革是理论研究与实践探索高度结合的产
物，是集体智慧的结果。早在20世纪80年代，中央就把国有企业改革作为我国
经济体制改革的中心环节，但对国企改革的方向是看不清楚的，国企改革也在探
索中走过了放权让利、承包制与租赁经营、现代企业制度试点和股份制试点、中
小企业出售及股份合作制等多个阶段。在不断的探索实践和深入的理论研究中，
党和政府对国企改革的方针政策也在不断深化和完善。
1993年党的十四届三中全会提出，建立现代企业制度，是我国国有企业改
革的方向，现代企业制度的第一个基本特征就是产权明晰，这是党中央第一次阐
述国有企业的产权改革。
1997年党的十五大提出，要从战略上调整国有经济布局，国有经济比重减
少一些，不会影响我国社会主义性质，并重申建立现代企业制度是国有企业改革
的方向，要按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有
大中型企业进行规范的公司制改革。
1999年党的十五届四中全会提出，要从战略上调整国有经济布局，坚持有
进有退，有所为有所不为，发展混合所有制经济，继续采取改组、联合、兼并、
租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式放开搞活国有小企业。
2002年党的十六大提出，积极推行股份制，发展混合所有制，实行投资主
体多元化，进一步放开搞活国有中小企业。
2003年党的十六届三中全会提出，要大力发展国有资本、集体资本和非公
有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的
主要实现形式。
之所以要花这么大的篇幅来重温党的多次会议的有关阐述，就是要说明，国
家关于国企改革特别是产权改革的方针政策是系统、连续和严肃的，是建立在大
量的调查研究和反复讨论的基础上的。国务院发展研究中心几乎每一次都要为党
的重要会议和国企改革等方面的重大方针组织课题组，课题组的调查研究要进行
几个月甚至一年以上，我自己也参加过其中的一些工作，有亲身体验。因此，关
于国企改革这么重大的、严肃的方针，绝对不会改变。
在上述方针政策的指导下，国有企业改革不断向前推进，取得了巨大成绩。
许多地方的国有企业通过产权改革使经济增强了活力，企业发展壮大了，职工收
入提高了，政府税收增加了。对国企产权改革有怀疑的人，不妨多到企业和地方
去做深入的调查研究，而不是东拼西凑地找一些来路不明的材料泼冷水。
国资流失能否防止？如何防止？
的确，在国企产权改革过程中，国资流失现象是存在的。但是实践告诉我
们，只要政策得当，国资流失是可以在很大程度上得到防止的，而且国资流失的
问题在现实中也越来越多地得到纠正和克服。毫无根据地夸大国资流失现象，以
国资流失为理由终止国企产权改革，都是不允许的。
国资流失最大的原因就在于国资交易不公开、不竞争。这当然也与国企产权
改革的“型式”有关。“内部型改制”比较容易导致国资流失，因为管理层、职
工来购买本企业，一般来说难以实现公开的竞价，这也是我本人不倡导“内部型
改制”的原因之一。（但是我并不绝对反对“内部型改制”，我在《21世纪经济
报道》专门撰文对各种改制“型式”的利弊做过分析。）但是，只要实行公开性、
竞争性的国资交易程序，国资流失是可以有效避免的。事实上，无论党政部门还
是专家学者，过去多年来就对国资流失高度重视，我个人在关于国资管理体制改
革方面就提出中央政府要“统一制定国有股转让的原则和程序，国有股转让要实
行公开性、竞争性”。国务院国资委成立后，先后出台了《关于规范国有企业改
制工作的意见》和《企业国有产权转让暂行办法》，这两个重要文件在清产核资、
财务审计、资产评估、交易管理、定价和价款管理等各个环节都提出了明确措施
来防止国资流失，确定了国资“进场交易”的基本原则（尽管我个人认为“进
场”的办法过于机械），同时也对管理层收购提出了规范办法。许多地方都根据
这两个文件制定了实施细则。我做了一些调查研究，这两个文件实施后对于防止
国资流失的效果是明显的。而郎咸平先生是如何得出国资被侵吞很严重这个结论
的呢？他说：海尔这样的企业都是如此，随便找几家都是如此，其他企业的情况
可想而知。难道这就是经过严格科学训练的严谨推理方法？
关于国资流失的争议，其实还涉及对国资质量的判断以及对改制成本的支
付。许多国有企业在账面上有几亿的国有资产，可能几千万就卖掉了，如果不
做深入的调查研究，可能就会认为这是严重的国资流失。其实，那几个亿的国
资有可能许多是几年都收不回来的应收账款或者是在仓库里放了几年的存货，
是大量的不良、不实资产，而国企目前的财务会计制度并不能及时处理这些烂
账，所以在改制时国资大量“缩水”是完全正常的。另外，改制时还要进行职
工身份转换、剥离非经营资产、剥离企业办社会职能、实现社保并轨等等，需
要支付巨额的改制成本，而目前由于国有资本经营预算制度没有建立起来，比
较普遍的做法是用本企业的国有净资产来支付改制成本，所以大量的资产都在
这个过程中被抵扣掉了。当然，以国有净资产来抵扣改制成本并不是好办法，
也容易发生暗箱操作。所以我个人一直在呼吁加快建立国有资本经营预算制
度，使改制成本的支付能够公开透明和统筹进行。
另外，政府也可能真的有意识地将国资以低于正常值的价格卖掉，这背后
可能反映了政府对卖价之外的其他特定经济社会目标的追求，譬如职工就业、新
控制人增量投资等等。20世纪90年代德国统一以后，德国对原民主德国的国企
基本上都是以极低的价格出售，譬如以1马克的象征性价格出售。我们知道，原
民主德国国企的账面资产达到万亿马克以上，而出售完之后，政府反而贴进去了
几百亿马克。为什么？因为德国政府就是觉得就业、新控制人投入增量资本增加
企业的竞争力等目标比卖价更重要，只要能够实现那两个目标，就可以对卖价做
大幅度折让。我在调研中发现中国的地方政府在出售国企时也有同样的倾向。以
卖价折让来实现就业和增量资本投资这些目标，实际上就是政府对国企的一种补
贴。国企在改制时都还需要政府的一大笔补贴，从这个角度也说明国企是非改革
不可的。
如何看待管理层收购和如何消除国企改制中的“内部人抵触”？
在中国国企产权改革的各种形式中，最具争议的是管理层收购，即MBO（management buy-outs）。我个人并不倡导管理层收购。客观地讲，许多企业选择
管理层收购的形式进行改制，的确是希望能以比较低的价格（或明或暗）来购买
国有资产，这实际上反映了管理层想以优惠的价格来拥有企业全部和部分产权的
欲望。
对于这种欲望，也要一分为二地分析。按照标准的西方逻辑，企业高管是职
业经理人，是“保姆”，他们应该尽自己的“受托责任”，这是应尽责任，怎么能
拿企业的产权呢？可是，与西方不一样的是，西方职业经理人在尽“受托责任”
时得到了应得的市场化薪酬，大企业首席执行官有几千万美元的年收入是寻常
事。而中国国企的高管呢？尽管不能与西方大企业的高管相比，但中国国企高管
的薪酬长期以来的确是计划经济下的薪酬，是平均主义原则下的薪酬。况且，西
方高管的薪酬体系有很大部分也是来自于股权激励。因此，在国企改制时，根据
实际情况对一些贡献较大的国企高管给予优惠性的购股计划是合理的。
特别需要指出的是，中国处于转轨阶段，许多国企高管原来是政府委派过
来的，他们的起始身份是“国家干部”。但是他们有些人兢兢业业地做企业，把
很小、很弱的企业发展成较大、较强的企业，他们早已完成了由“国家干部”到
“企业家”的转型，认为他们现在还是国家干部是十分可笑的。张瑞敏、李东升
是他们的代表人物。对于这样的企业家，在改制的时候政府应该给予更多的
优惠性购股计划。
其实，西方在企业重组并购等涉及管理层变化的时候，也有所谓的“金降落
伞计划”，即要给原管理层一些“好处”。为什么呢？在很大程度上是要消除他们
对“改朝换代”的抵触，你不给一点“好处”取得他们的配合，他们在那个位置
上一个“不配合”的行为就可能给企业带来很大损害或损失。我们的国企改制更
是如此，我们需要通过一点“好处”来取得管理层对改制的配合，消除改制时的
“内部人抵触”。我把这个叫作“杯酒释兵权”，看起来“流失”了一杯酒，其实
是避免了更大的损失。我们在这方面为什么就不能学学宋太祖赵匡胤呢？
中国的国企改革会不会“俄罗斯化”？
由于国企改革也带有一些意识形态的色彩，而且国企改革搞得不好会引起巨
大的社会问题，俄罗斯可以说是一部活生生的反面教材。因此，一些人可能会拿
俄罗斯“说事儿”。
根据我对中国国企改革政策的理解以及对国企改革进程的观察，中国不会
“俄罗斯化”。俄罗斯实行的是“大爆炸”式的私有化，在缺乏充分讨论、充分准
备和充分共识的情况下，匆忙地进行“券面私有化”，实际上是将国资分掉。而
中国根本不是这样的情况，中国国企改革进行了长期探索、实践和充分讨论，中
国国企改革也根本不是把国资分掉和把国企全部卖掉。中国的国企在进行产权改
革的同时，非常注重改制后企业如何发展壮大，如何一并解决社会保障、妥善安
置职工等问题，这是俄罗斯根本无法相比的。中国一些民营企业家或者一些原国
企高管通过改制积累了财富，如果犯罪了、掠夺国资了，我不敢保证都能受到查
处，但现在各级政府都非常注重这些案件的查处；如果没有犯罪、没有掠夺国
资，而是靠盘活国资积累了财富，那我们就千万不能“仇富”，反而应该祝福他
们，希望他们的财富能够为中国的经济发展做贡献，因为他们根本不是俄罗斯的
“寡头”。
如何分析“国企可以搞好”的“国内经验”和“国际经验”？
郎咸平先生认为国企不需要产权改革，为此，他还“找出”了国企可以搞好
的“国内经验”和“国际经验”。他对内地在香港上市国企与香港的非国有企业
进行了比较分析，发现两者的净资产收益率相当，因而他认为国企不存在效率不
高的问题。他还列举了一些欧洲国家和东亚国家的政府在企业中持股的情况，认
为既然国外都可以有国企（政府持股企业），中国为什么非得对国企进行产权改
革？
郎咸平先生说他“每一句话都有数据支持”，但是他的数据是有问题的。内
地在香港上市的国企是哪些企业？是那几个石油石化、通信、钢铁等特大型国
企，这些可都是垄断性或者寡占性的企业，它们得到的是垄断性和寡占性利润。
在中国分布于几十个行业、数以十万计的全部国有企业中，石油石化企业的利
润竟然占40%左右。对于这些情况都不了解，拿那些根本不可比的东西来比较，
得出来的结论真是滑稽。而且，郎咸平先生有所不知，中国国企的利润基本上是
不上缴的，政府是长期拿不到资本回报的，你要国企上缴利润，企业可要跟你急
红眼。因此，我说中国的国资其实并不是资本性资产，而是“企业养人资产”，
不改革能行吗？
在欧洲，不少国家的确有国有企业存在。但是郎咸平先生分析过没有，那些
国家有多少国企？国企在经济总量中占多大比重？而中国又有多少国企？国企在
经济总量中占多大比重？他是否了解，那些国家是否也在对国企进行改革？
对于国资管理和国资改革的国际经验，我们曾经与世界银行有过很好的合作
研究。我们发现，在那些仍然保留国企的欧洲国家，国企的数量很少，大约百十
家或者更少，但分布的行业很重要，如电信、石油、钢铁、汽车、航天等。这
些企业规模都很大，但全部国企的产出占GDP的比重在10%左右或者更低。而
中国呢？约8万亿的国资分布在超过10万个国企当中，国企产出占GDP比重的
30%左右。另以北京市为例，1 860亿元的经营性国有资产分布在1 700多家国
有企业当中，每家企业的国有资产大约为1亿左右，而且大部分企业都处于一般
竞争性领域，包括纺织、零售等，亏损面达到30%左右。
更重要的是，这些国家都在逐步减少政府在企业中的持股量，都在进行改
革。奥地利的国家控股公司—OIAG，现在正在准备出售其旗下的企业。对这
样的国际趋势，我们在做研究时不能视而不见。
如何进行学术研究和学术争论？
由于国企改革非常复杂、非常艰巨，是学术界普遍关心的问题，所以许多
经济学家都对这个问题进行学术研究，也有过学术争论。但是这一次争论与以前
大不一样。我认为，这一次争论远远超出了学术边界。如果你自己超出了学术边
界，那么还用“学术尊严不容践踏”、“学术自由不容侵犯”来对付别人，是不
应该的，这样做是对学术尊严和学术自由的滥用。我想，难道你在为弱势群体呼
吁，在对丑恶现象进行抨击，就算很有尊严？就不可侵犯？就可以拥有“合法伤
害权”？如果引入这种游戏规则的话，那么只要穿上学术的外衣，再戴上“经过
科学训练、治学严谨、推理缜密、每一句话都有数据支持”的帽子，就像有了
“金钟罩铁布衫”，就可以毫无顾虑地攻击别人了。
应该说，由于经济学家在中国受到了不正常的追捧，一些经济学家不仅仅是
个学者，更是公众人物，他们说的话会产生社会影响力，所以更应该自重。在中
国改革过程中，的确出现了不少阴暗面，我自己也感到难过、愤慨。但是，你在
与家人、亲友吃饭喝酒的时候可以走极端、可以情绪化、可以骂娘，在以学者的
方式进行研究，以学者的身份对社会发表言论的时候就应该有超乎常人的理性。
公众可以对纷繁的现象言辞激烈，而学者应该看透现象；政客可以以民粹主义手
法调动民众情绪、获得民众支持，而学者却应该唾弃民粹手法。激烈言辞是公众
的力量，民粹手法是政客的力量，而理性才是学者的力量。
同时，学者还应该有正常的学术道德，我愿以此自勉。我甚至不愿意说良
好，只说正常，正常其实是指底线。正常的学术道德至少应该包括三个方面：
第一，不信口开河，要有根有据。如果一个人摸到了大象的尾巴，就迫不及
待地说自己做了研究，知道大象是怎么回事了，不就是一根绳子吗？这就不能叫
有根有据，研究中国国企改革也不能这样。
第二，不哗众取宠，要多闻慎言。孔子说“多闻阙疑，慎言其余”就是这个
道理，因为世界这么大，自己不知道、缺乏深入研究的事情太多了，由于社会对
经济学家的追捧，经济学家的“敢言”很容易变成“乱言”。
第三，不唯我正确，要如切如磋。孔夫子说的如切如磋、如琢如磨对现在的
经济学家非常有用，因为经济学和经济领域分支非常多，隔“支”如隔山呀，一
个人哪能都正确呢？只有不断与别人进行理性交流、切磋，在发表之前仔细琢磨
自己的观点，才是好办法。学术进步是在理性的争论中形成的，而不正常的学术
道德会妨碍理性的学术争论。
总之，改革进程中的确有阴暗面，但是我们对待阴暗面的办法绝对不是停止
改革，而是要靠进一步改革来克服阴暗面。以吴敬琏、钱颖一等为代表的一批经
济学家就在大声呼吁，要通过法治等方面的改革来防止“权贵市场经济”、建立
“好的市场经济”，已故的杨小凯也有同样的思想。这些才是理性学者的真知灼
见啊！
国企改革的中国范式及其面临的挑战
1978年以来的中国经济体制转轨，毫无疑问已引起了国际社会和国际学术
界的高度关注和广泛讨论。这不仅因为中国是一个不容忽视的大国，更因为中国
采取了与其他转轨国家不同的独特转轨路线，并取得更加扎实的转轨成就。转轨
路线的不同和转轨成就的差异，主要体现在国有企业改革方面。
20世纪80年代以来的转轨主要出现在中国、俄罗斯、东欧国家、越南
等国家。国有企业改革几乎是这些国家在转轨过程中的核心工作。有意思
的是，除了转轨国家，80年代初，在全球范围内出现了国有企业的改革浪
潮，这股浪潮席卷了英国和法国等西欧国家，瑞典和挪威等北欧社会民主主
义国家，以及巴西和阿根廷等许多发展中国家。除了中国和效仿中国的越
南之外，上述几乎所有转轨和非转轨国家，在国有企业改革中都选择了明
确的、有计划的私有化道路。根据世界银行专家S•奇克瑞（S. Kikeri）和
J•奈里斯（J. Nellis）的研究，全球范围的私有化运动在90年代取得了巨
大进展。在中等收入国家，国有企业产出占GDP的比重在80年代中期约为
11%，但迅速推进的私有化将这个比重降低到1997年的5%。低收入国家的
私有化运动似乎更加激烈。A•周（A. Chong）和F•洛佩斯•德塞兰斯（F.
Lopez Desilances）的计算表明，低收入国家国有企业产出占GDP的比重从同
期的15%下降到3%。在整个90年代，全球范围的国有企业出售产生了至少
8 500亿美元的收入。
这些国家的私有化运动并不是偶然的。除了俄罗斯和东欧等转轨国家的政局
剧变之外，国有企业长期的低效率使国有制遭到广泛怀疑。在国际学术界，著名
经济学家M•弗里德曼（M. Friedman）早在几十年前就指斥过国有企业。世界
银行的大量调查也证实了国有企业机制僵化、效率低下等弊端。M•博伊克（M.
Beucker）、A•施莱费尔（A. Shleifer）及R•维什尼（ R. Vishny）等人认为，
只有私有化才可以根本解决国有企业管理人员偷懒和腐败问题，以及政府对国有
企业不负责任的干预问题。A•施莱费尔阐述了私有制对于企业的市场存活性和
经营创新性的重要意义，并指出，国家以企业要实现社会目标为理由而固守国有
制是站不住脚的，一些社会目标需要政府本身而不是政府兴办国有企业来实现，
而另一些社会目标可以通过政府对私有企业的管制和引导来实现。
但中国的国有企业改革可以算作一个例外。中国国有企业改革时间之久是独
一无二的，从1978年开始，30多年依然没有完成，尽管自1984年以来一直被
当成整个经济体制改革的中心环节。虽然90年代中期以来中国有不少国有企业
也涉及民营化方式的改革，但总体而言，至今国家没有选择明确的、有计划的私
有化道路，而且私有化在1978年之后相当长的时间里受到政府排斥。大部分转
轨国家的国有企业在私有化之后经历了严重的产出衰退过程，而中国的国有部门
经过一轮又一轮改革，居然延续到30多年之后的今天，其绝对产出水平不断上
升，在非国有部门快速增长的情况下，国有部门产出目前在工业中仍然占有1/3
左右的比重。中国一些国有企业以新式做派和不断上升的竞争地位出现于国际市
场，使国际社会和国际学术界感到困惑甚至震惊。
本节希望以比较的视角对过去30多年中国国有企业改革的独特道路进行解
剖和总结，使有兴趣的读者深刻认知国有企业改革的中国范式。本节还试图检讨
这种范式可能面临的挑战，并在此基础上探讨改革道路的未来抉择。
实用主义的改革路径和中国范式的形成
一、激进的控制权改革
1977年，中国国有企业产出占全国工业总产值比重达八成左右，绝大部分
国有企业基本按照政府计划所规定的品种和产量以及销售对象、销售价格组织生
产，企业核算利润上缴国家，亏损由国家补贴。企业按国家指标招收职工，按国
家规定标准给职工支付在职工资、退休工资并提供住房和其他福利。不过，在
“文化大革命”结束之后的1977年和1978年，政府开始有限度地允许市场交易
和实行计件工资制度，以鼓励企业按照市场信号增加生产，这为随后启动国有企
业改革起到了很好的铺垫作用。
1978年底，在四川化工厂等6家国有企业的请求下，四川省政府同意对这6
家企业实行放权让利试点，基本内容是在完成计划任务的前提下，企业可以根据
市场需求自主生产，并留存部分利润用于扩大生产和发放奖金。这6家企业的改
革举措在很短时间内就产生了企业产出和职工收入“双增加”这一立竿见影的效
果，从而引起其他企业效仿，进而得到上层肯定。1979年7月，国务院颁布实
施《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，核心内容即沿袭了四
川试点举措，使放权让利政策迅速在全国范围内推广，并实质上维持了至少十几
年。1984年，国务院颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，
规定国有企业享有生产经营决策、产品销售、物资采购、留用资金使用、资产处
置、机构设置、劳动人事管理、产品定价、工资奖金分配、联合经营这10项自
主权，深化了放权让利政策。1992年，国务院颁布《全民所有制工业企业转换
经营机制条例》，规定国有企业享有14项自主权，比1984年的政策增加了投资
权、联营兼并权、进出口权、拒绝摊派权4项企业自主权。
四川6家企业放权让利试点是中国国有企业改革的一个标志性事件。它不但
迅速开启了国有企业大规模改革的大门，更重要的是，它一方面确立了中国国有
企业改革的最初路线图，即进行控制权改革而不是所有权改革，另一方面还展示
了中国国有企业改革的基础推动力和后续推动力。基础推动力显然来自基层，而
后续推动力则是来自于上层。基层的基础推动力具有自发性，但不太规范，而上
层的后续推动力意味着以政治权威对改革举措予以认可和推广，并强调规范性。
国家统计局的资料表明，全国范围内实行的放权让利改革在增加产出方面有
显著效果，主要工业品产量连年大幅度增长，企业的经济效益和职工收入也不断
提高。可以说，不触及国家所有制的控制权改革在这段时间里获得了巨大成功。
了解当时的改革背景及改革目的，是理解当时控制权改革获得成功的关键。
当时的改革背景是，经过10年“文化大革命”之后，我国工业品十分短缺，特
别是轻纺工业品极为短缺，解决短缺问题是国家经济工作的头等任务。在非国有
企业还没有登上中国经济舞台的情况下，当时国有企业改革的直接目的就是千方
百计促使企业尽快增加生产。是私有化还是放权让利更能实现这个目的？即使不
考虑意识形态和认知局限，私有化也并非合适选择。
私有化需要企业财产分配技术或产权交易技术，以及相应的资金和市场，当
时的中国在短期内根本无法提供这些条件。在当时的环境下，私有化还将导致巨
大的不确定性。私有化之后的企业是完全按照市场信号组织生产还是在某种程
度上接受政府计划？如果出现亏损是由政府救助还是自行倒闭？企业将由谁拥
有以及如何产生管理层? 普通职工将面临什么样的出路和得到什么样的待遇？在
私有制占主体和市场机制健全的英、法等国，这些问题可能显得多余或者不难
回答，但在转轨初期的中国没有人能够对不确定性问题提供确切的答案。在转
轨过程中，不确定性问题被M•德瓦治波特（M. Dewatripont）和G•罗兰（ G.
Roland）等经济学家认为是影响转轨成败的至关重要的因素。他们认为，企业私
有化和价格自由化的结果并不一定就是明白无误和令人信服，不确定性的存在使
得激进私有化的可行性降低，而局部改革所产生的信息反馈有助于减少和消除不
确定性，从而增强人们的改革信心。中国的放权让利正是基于这样的考虑，试点
产生的符合预期的正面效果以及后来大规模推广取得的成功，对于改革的持续性
有重要意义。
与私有化相比，放权让利的不确定性要小得多。政府部门、管理层和职工
很容易计算放权让利对于自身的意义：困扰政府的短缺问题将得到缓解，管理层
的权力和利益将增加，职工虽然付出更多劳动但提高收入的梦想将得以实现。尽
管没有触及所有制，当时情况下放权让利的革命性意义是毫无疑问的。美国经济
学家埃冈•伯格和威廉•达菲在《比较经济体制：从决策角度进行比较》中创
立了DIM分析框架，即从决策（decision）、信息（information）、激励（motive）
三个角度来考察一种经济体制。以DIM框架来分析，不难发现放权让利带来的
体制变革。放权让利首先让国有企业在一定程度上拥有了之前被政府牢牢控制的
生产决策权，初步打破了计划体制的束缚，实现了决策权从政府向企业的逐渐转
移。在此基础上，国有企业可以直接对市场信息做出反应，价格信号开始具有重
要性，市场机制被引入。而且，在严重的商品短缺背景下，企业几乎不需要花费
力气去研究市场和开拓市场，因为信息成本非常低。放权让利使国有企业开始享
受到根据市场信号决策而带来的经济利益，企业留利和职工收入相应增加，从而
使得初始改革举措具有正向反馈作用，刺激企业提出进一步放权让利的要求。
不过，放权让利改革在实际中出现了边际效用递减现象。放权让利本质上
是政府与国有企业之间订立了某种合约。O•哈特（O. Hart）和J•摩尔（J.
Moore）发现合约具有不完备性，因而所有权具有根本性意义。用合约方式来改
革国有企业，必然会使政府和企业之间重新谈判，由此导致的扯皮摩擦使“政企
不分”问题无法借助合约本身解决。重新谈判首先出现在企业留利方面的分歧。
最初的放权让利政策并没有也不可能规定严格统一的留利办法，两三年之后，政
府发现虽然企业利润不断增加，但国家财政收入从1979年到1982年一直徘徊不
前，相反企业留利和职工收入却不但攀升，因此政府要与企业就利益分配进行重
新谈判。当时的背景是，我国尚未实行企业所得税制度，国家财政收入在很大程
度上依靠国有企业上缴利润。1981年，政府开始考虑全面改革国有企业的利润
分配制度，国务院于当年10月颁发了《关于实行工业生产经济责任制若干问题
的暂行规定》。这里的经济责任制其实就是企业上缴利润的责任制，规定通过利
润包干和分成等办法以保证国有企业的利润上缴数额。但实行经济责任制之后不
久，普遍出现了“鞭打快牛”现象，企业的生产积极性受到伤害，因此国务院
在1983年4月决定停止实行这个规定，同时颁布《关于国营企业利改税试行
办法》，规定实施所得税制度和利润调节税制度。
利改税仍然没有摆脱经济责任制的类似困境。1986年12月，国务院颁布
《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，决定废止利改税试行办法，全
面推行企业承包经营制度，并对规模较小的企业实行租赁经营制度。承包制的核
心仍然是规定国有企业利润上缴办法，基本做法是包死基数、确保上缴、超收多
留、歉收自补，同时相应地强化了企业自主权。租赁制在放权方面比承包制更加
激进，而且租赁者并不需要向国家上缴新产生的经济剩余。承包制和租赁制属于
激进的控制权改革，只要企业能够按约定数额上缴经济收益，国家可以在很大程
度上将控制权让渡给企业，尽管这些控制权经常受到政府部门和政府官员的截
留，或者受制于当时的社会环境而不能全部落到企业手中。不过，承包制和租
赁制虽然扭转了国家财政收入滑坡的局面，但实际上无法“包亏”，并且助长了
国有企业重当期生产、轻长期投入的短期行为。随着1993年国家财政和税收体
制改革，国有企业按33%的税率上缴所得税而不再上缴税后利润，承包制全面
终止。
承包制和租赁制与初期的放权让利一样，首先也是来自于基层政府和企业
的自发行动，后来得到了上层的认可和推广。承包制的典型企业—首都钢铁公
司，早在1982年就试行了承包制。对国有企业全面实行承包制和租赁制影响最
大的要数乡镇企业。中国的乡镇企业于80年代迅速崛起，其咄咄逼人的发展势
头使国有企业相形见绌。乡镇企业名义上是集体所有制，但广泛实行承包制和租
赁制。这自然对国有企业有巨大的示范作用，国有企业纷纷要求效仿，从而促使
政府选择这种制度。承包制和租赁制又一次展现了来自于基层的基础推动力对国
有企业改革的重要性。同时，中国新生的非国有企业快速崛起及其带来的竞争和
示范效应，对于国有企业改革也有不可估量的作用。
承包制和租赁制在形式上仍然属于控制权改革的范畴，但实质上开始触及
所有权的一个核心内容—剩余索取权方面的改革。1979年，国家在全国范围
推行放权让利改革时，并没有预料到国有企业经济剩余如何进行动态分配将会成
为一个问题，也许政府那时的注意力过分集中在如何提高国有企业生产积极性方
面。但作为所有者，国家无法接受经济剩余的分配过多流向企业内部人而国家财
政收入停滞不前的事实。从经济学的角度来看，所有者获得经济剩余是一个合理
的诉求。H•德姆塞茨（H. Demsetz）认为，剩余索取权是所有权的题中应有之
义。但在实际中，国家强化自己作为所有者的剩余索取权与提高企业生产积极性
之间似乎存在着无法调和的矛盾，国家从20世纪80年代初到90年代初花了10
年时间寻求各种不同的解决方案而无法解决，这凸显了国家刻意回避正式的所有
权改革而固守控制权改革带来的困局。国家在与企业内部人进行剩余索取权方面
的不断重新谈判中，并没有占到任何便宜，内部人的谈判地位反而不断上升，终
于迫使国家在1993年决定对国有企业征收33%的所得税，而不再索取任何税后
利润。内部人在剩余索取权争夺中不断获得优势，一方面维持了国有企业激励机
制的有效性，另一方面也意味着在控制权改革的外衣下，发生着静悄悄的关于所
有权产生剩余收益的重新安排。我们把这种情况称为非正式的所有权改革，从中
可以窥见隐含的民营化。显然，这种长时间、非正式的所有权改革在其他转轨国
家不曾有过，在英、法等发达国家更不曾有过。
承包制和租赁制一方面在控制权改革方面比前期的放权让利走得更远，使企
业控制权从政府进一步向管理层转移，另一方面也有限推进了国有企业经营者的
市场选聘机制及风险分担机制，政府开始在市场上寻找企业家。同时，承包者和
租赁者有限获得了对中层管理人员的任免权和对普通职工的解雇权，对国有企业
传统的干部制度和用工制度形成冲击，尽管这些权力在实际当中并不易得到真正
的贯彻落实。中国国有企业以管理层为核心的内部人对剩余索取权的不断蚕食，
以及对控制权的不断获取，将诱使他们将控制权改革自发地引向正式的所有权
改革。
在承包制和租赁制之后，激进的控制权改革仍然在继续，并于1992年达到
顶峰。1992年，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条
例指出，转换经营机制的关键是要正确处理国家和企业之间的关系，坚决贯彻政
企分开、两权分离的原则，在坚持全民所有的前提下，把经营权真正交给企业。
条例规定由国务院代表国家行使企业财产的所有权，而企业经营权是指企业对国
家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。条例详尽列举了国
有企业应该享有14项权利，并规定国有企业可以通过合并、分立、解散等方式
进行组织结构调整。显然，其中有些权利已超出代理人应有的权利范围。
当然，所谓激进的控制权改革，并不意味着所有的放权行为都能得到真正落
实。事实上，在至今为止的国有企业改革的全部过程中，一直存在着一个难以辨
清的矛盾，即企业从来没有停止抱怨政府放权不够，而政府却常认为企业已经失
去控制。经济学界在90年代初中期就开始警惕中国国有企业“内部人控制”的
问题。青木昌彦就认为，尽管那时中国政府仍然保留着任免国有企业领导人的牢
固控制权，但内部人控制的趋势已经为人所知，他由此提出了“对内部人控制的
控制”这个命题。但同一时期，却不断出现要求加快落实14项自主权的呼吁，
说明国有企业管理层权利不足的问题依然存在。在实际当中，政府放权过度和企
业权利不足完全有可能同时存在，并贯穿于激进控制权改革的全部过程。激进的
控制权改革可能使得绝大部分正式权利，例如国家规定的10项权利和14项权
利，从政府转移到管理层，使政府的正式控制逐渐减弱。但政府可能会寻求增加
对国有企业的非正式控制，即利用自己对国有企业高层管理人员的选择权和对他
们政治前途的决定权，利用自己对关键资源的掌控和自己强大的政治影响力，实
施对国有企业的非正式干预。但总体而言，激进的控制权改革有力地促进了国有
企业控制权从政府向企业管理层的转移。
二、渐进的所有权改革
尽管国家刻意回避所有权改革，但它还是不以人的意志为转移地发生了。首
先是非正式的所有权改革—剩余索取权不断向内部人倾斜。正式所有权改革
的尝试也由激进的控制权改革自发产生。在20世纪80年代中期，一些小型商
业服务业国有企业就开始尝试所有权“降格”，即将国有制转为集体所有制，将
少数国有制和集体所有制企业转为私营企业。商业部统计数据表明，1984年底
全国放开的全民所有制小型商业企业达到55 892个，占全部国有小型商业企
业的55.2%，其中改为国家所有、集体经营的近44 300个，转为集体所有制的
（将国有资产有偿转让给集体，分期付款）有5 500多个，租赁给个人经营的为
5 800多个。根据有关资料，江苏省常州市在1984年对全市20%的国有工业企
业、80%的国有商业企业、97%的国有饮食服务业企业、100%的国有煤球店采
取集体所有制的管理办法。有些转为集体所有制的企业，事实上由职工出资购买
并将所有权以股权方式量化给职工，比较接近私人所有制。除了所有制“降格”
以外，少量国有企业当时也采取了股份制形式进行正式的所有权改革，1984年
北京天桥商场改建为股份制企业就是一个典型，股份制改造之后的天桥商场国
家股占50.0%，银行股占25.9%，企业股占19.7%，职工股占4.4%。同年上海飞
乐电声总厂的股份制改造还一开风气，向社会公开发行股票。
中国经济学界从80年代中期开始，在反思多年国有企业改革曲折经历的基
础上，也呼吁试验正式的所有权改革。从最初的放权让利，到后来的经济责任制
和承包制、租赁制，中国国有企业改革遵循实用主义改革思维，直接目的是要解
决当时迫在眉睫的实际经济问题，但正式的所有权改革被刻意回避。不过这样的
改革总是以引发新问题而需要新一轮改革来应对，从而陷入“按下葫芦又起瓢”
的怪圈。中国经济学界开始讨论如何突破这个怪圈，从而引发了国有企业所有权
改革可能性的探讨。经济学家董辅礽在1987年就指出，国有企业作为相对独立
的商品生产者那样自主经营，还远远没有达到，最根本的原因就是国家所有制。
他提出，一些国营小企业可以改为私营企业或集体企业，一些中型国营企业可以
改为集体所有制企业，更多的中型和大型国营企业可以试行股份制。
随着基层所有权改革的尝试和经济学界对所有权改革的呼吁，80年代中期
以后，国家似乎意识到正式的所有权改革难以避免，但仍然倾向于将所有权改革
局限在一定范围之内，私有化受到比较严格的防范，至少大中型企业的私有化属
于禁区。即使是股份制这样一种财产组织形式，也充满争议并长时间受到限制。
1986年底，国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》提出，
各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业进行股份制试点，但同时又强
调，企业之间互相投资或联合投资建立新企业可以采取股份制这一新的组织形
式。1987年党的十三大指出，改革中出现的股份制形式，是社会主义企业财产
的一种组织形式，可以继续试行。直到1992年邓小平南方谈话肯定了股份制，
国有企业股份制改造才获得突破，证券交易市场也得以快速发展。
1992年党的十四大确立了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经
济。此时，国家也开始考虑国有企业改革的目标模式问题，以摆脱国有企业改革
的实用主义路线。显然，实践的发展和经济学界的研究成果已使国有企业改革不
再可能完全局限于控制权改革的范围之内。1993年十四届三中全会提出，国有
企业改革的方向是建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制
度。虽然现代企业制度包含产权明晰的内容，但正式的所有权改革并没有被明确
提及。多数人将现代企业制度理解为现代公司制度，这催生了同年12月中华人
民共和国第一部《公司法》。1994年，国务院决定选择100家大中型国有企业进
行现代企业制度试点，地方政府也选择了一些企业进行试点，全国试点企业约
2 000家。但多年之后发现，现代企业制度试点并没有像预期的那样使国有企业
的经营机制实现根本转换，更没有出现所有权结构的显著变化。
现代企业制度的提出，是国家将国有企业改革从实用主义路线转向目标主义
路线的最初行动。目标主义也可称为战略主义。可惜的是，目标本身的含糊和战
略本身的晦涩使后来的改革行动仍然在实用主义的轨道上滑行，此后几年的改革
行动更多地集中在对国有企业进行财务重组和资产重组，而不是大规模的所有权
改革。1994年之后，现代企业制度试点逐步失去了热情，针对当时国有企业负
债率过高、经济效益下降的实际问题，国家把推进国有企业重组作为工作重心，
当时的主要工作计划是“优化资本结构”，即通过各种渠道补充国家资本金和减
轻债务，包括将一部分国有银行债务转为资本金，同时采取优惠措施鼓励困难国
有企业关闭破产、鼓励优势国有企业兼并接管困难国有企业并发展企业集团。
不过，90年代中期以来国有企业不能自拔的财务困局却有力地推动了所有
权改革。进入90年代以后，国有企业亏损面明显上升，相当一部分国有企业处
于多年亏损或微利的状态。1993年之后，国家下决心硬化国有企业的预算约束，
国家不再对国有企业的亏损进行补贴，对于连年亏损或资不抵债的中小国有企
业，政府并不在意是否继续保持国有所有制。1993年，山东省诸城市大量出售
中小国有企业，其起因主要就是这些企业处于连年亏损和资不抵债状态，已经成
为政府的重大包袱。诸城国有中小企业的所有权改革方式主要是面向内部人的民
营化，即主要出售给职工和管理层，前者称为股份合作制，后者称为管理层收
购。这种将国有企业改造为非国有企业或者包含非国有股的股份制企业的做法，
在实际工作中称为改制。对这些企业改制，实际上是政府卸包袱，所以被称为
“放活”或“放小”，因为其对象主要是规模较小的国有企业。诸城的做法尽管
引起了争议，但改革取得良好效果。事实胜于争论，将国有小型企业出售给内部
人，也即实行股份合作制，很快得到了各方面的认可，并在1997年党的十五大
报告中得到谨慎肯定。
诸城民营化指向的所有权改革与1978年四川6家企业放权让利试点一样具
有标志性意义，尽管在诸城之前已有类似改革出现。诸城的改革一方面改变了中
国国有企业改革的路线图，试图将激进的控制权改革转向正式的所有权改革，另
一方面，它同样展现了所有权改革的基础推动力和后续推动力，基础推动力仍然
来自基层，而后续推动力仍然来自于上层。基层的基础推动力有时候来自基层政
府，因为他们可以通过改革卸除包袱，有时候也来自企业本身，更确切地说来自
企业内部人，因为他们可以通过改革获得股份。更多情况下，这种力量同时来自
于基础政府和企业内部人。诸城的所有权改革方式很快就在全国许多地方的小型
国有企业中得到效仿。出于同样原因，90年代中期，江苏的乡镇企业普遍实行
了主要面向内部人的民营化，使得乡镇企业的所有权改革像当年控制权改革那样
再次对国有企业产生了强大的示范效应。90年代后半期，国有企业财务困境急
剧加深，小型国有企业民营化进程顺理成章地明显加快，并逐渐向中型国有企业
蔓延。相应地，外部投资者也获得了越来越多的购买国有企业或国有股的机会，
面向外部人的民营化也堂而皇之地登上历史舞台。
1993年的财税体制改革对于国有企业所有权改革也产生了重要影响。这次
改革规定全面实行增值税和企业所得税制度，所得税率一般为33%，国有企业和
民营企业一样只要按照同样的税率纳税即可，不必再上缴税后利润，国家对国有
企业的亏损也不再实行财政补贴。一方面，这样的改革在很大程度上硬化了国有
企业的预算约束，使一些亏损或处于盈亏边缘的国有企业得以关闭或出售。另一
方面，从此时开始，中国的国有企业开始变成所有者得不到资本回报的企业，这
使所有权的意义大打折扣，除了少数关系国家安全和国民经济命脉的行业以外，
国有企业在增加财政收入、提供就业机会、实现产业发展等方面并不比等量资本
的民营企业贡献得更多，国家不必白白搭上昂贵的国家所有权。国家所有权意义
的减少，促进了所有权改革的现实进程，也促进了1997年党的十五大以来，国
有经济布局调整、国有资本有进有退、非公有制企业与国有企业平等竞争等思维
的形成。不过，国有企业停止上缴税后利润，却严重地损害了社会公平性。国有
企业只缴税不缴利，减少了国家理论上的财政收入，挤压了公共开支。国有企业
不再上缴利润，还抬高了税率，使所得税从原议的25%提高到33%，其本意是
以8%的税率来替代国有企业利润，但这对民营企业极不公平。
在客观情况面前，国家终于开始正视民营化指向的所有权改革的现实。1997
年党的十五大和1999年召开的十五届四中全会对于正式的所有权改革具有重要
意义。十五大提出要从战略上调整国有经济布局，抓好大的，放活小的，并阐述
了国有经济比重降低不影响社会主义性质。大会还对实际上属于民营化改革的股
份合作制做了适度肯定。十五大有力促进了思想解放，促进了所有权改革。对
21个省、自治区、直辖市的统计显示，到1998年8月，独立核算国有中小企业
改制数量达到47 631家，占应改制企业的64%，其中江西省国有小企业改制面
达到87%，安徽省国有小企业改制面达到93%。在这47 631家改制企业中，采
取股份合作制形式的有10 769家，占22.6%；采取整体出售形式的有3 893家，
占8.2%；采取租赁形式的有3 470家，占7.3%；采取承包形式的有2 197家，
占7.3%；采取股份制形式的有2 928家，占6.2%；采取兼并形式的有2 098家，
占4.4%；采取破产形式的有1 340家，占2.8%；其他形式如合资嫁接等形式的
有20 931家，占43.9%。1999年党的十五届四中全会进一步提出了国有经济有
进有退的命题，提出要大力发展股份制，并将放活的范围首次从小型扩大到中型
国有企业。会议首次提出国有大中型企业可以改为股份制企业，要发展混合所有
制经济。此后，民营化方向的所有权改革不断从小型企业向中型企业蔓延，大型
企业也尝试改制成国有控股的混合所有制企业，包括向民营企业和外资企业出售
一部分存量国有股权。
如果说十四届三中全会试图从实用主义转向战略主义的话，那么完全可以说
十五大和十五届四中全会强化了战略主义思维。2003年党的十六届三中全会进
一步深化了战略主义思维，提出了国有企业要与其他所有制企业平等竞争、优胜
劣汰，要大力发展混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有
制的主要实行形式。战略主义的思维对于减少所有权改革的阻力、加快所有权改
革的进程，具有重要意义。
当然，1997年以来国有企业空前的财务困局对所有权改革的促进作用丝毫
不亚于战略主义思维。1997年底，国家决定用三年左右时间实行国有企业改革
攻坚，以实现国有企业扭亏脱困。在这三年当中，国家对国有企业进行了大规模
的重组，具体方式包括剥离不良债务、淘汰落后生产力、分流冗员、实行关闭破
产等等，同时对许多中小企业甚至大型国有企业实行所有权改革，改制面急剧扩
大。进入21世纪以后，所有权改革步伐进一步加快，并且在2003年左右形成高
潮，多数小型企业被出售，许多中型企业和一些大型企业通过改制成为混合所有
制的股份公司。在轻纺工业领域，大多数国有企业在那几年里完成了完全民营化
或部分民营化。规模较大的国有企业，特别是重化工业领域的大型国有企业，则
普遍实行了迂回的部分民营化，即实行分拆方式改制、合资或者上市，母公司仍
然维持国有全资，部分资产被分拆成子公司甚至孙公司进行改制或上市。经过笔
者大规模的调查表明，在改制的企业中，股权多元化和混合所有制的格局已经形
成，尽管规模较大的企业仍然保持国有控股地位。如今，所谓的国有企业除了一
些重要的大型、特大型是国有全资企业之外，其他都已成为国有控股的混合所有
制企业。再加上国有参股企业，混合所有制企业在中国已具有相当重要的地位，
成为渐进所有权改革带来的一道独特的风景。
不过，实用主义思维并没有真正被战略主义思维取代，甚至在2003年之后
再次占了上风。2003年之后，我国进入重化工业化时代。重化工业领域中仍然
保留了许多规模较大的国有企业，不期而至的重化工业化高潮给国有部门带来了
多年未有的发展势头，多数国有企业规模不断扩大、利润连年增加，所有权改革
的压力骤然消除。对于规模较大的国有企业而言，来自于基层的所有权改革基础
推动力也并不是那么强劲。同时，2003年之后从中央到地方均设立了出资人机
构—国有资产监督管理委员会，该委员会对所有权改革进行了规范，也使许多
企业打消了所有权改革念头，从而使2003年之后改制进程逐步放缓。
90年代末以来的所有权改革还催生了职工身份制度改革，使改制从单纯的
所有权改革转向了所有权改革和职工身份制度改革的有机结合，从而形成了产权
置换与职工身份置换相结合的双重置换模式。身份置换一般要支付经济补偿金。
经济补偿金的出现，使得所有权改革产生了巨大成本。成本支付问题成为影响中
国国有企业所有权改革的一个重要因素。
双重置换模式的确立，使得中国国有企业改制包括如下两方面的内容。第
一，在国有全资企业中引入非国有资本，包括出售存量国有产权和新增非国有资
本，使国有全资企业变为含有非国有股的股份制企业或不含有任何国有股的非国
有企业。国有控股企业也可以进一步以上述方式实行二次改制或三次改制，以实
现国有股比重的继续降低乃至全部退出。第二，尽可能地改变职工的身份，将他
们长期以来在本企业终身就业、养老的身份，改为合约化就业、纳入社会保障体
系的身份。
至此，中国国有企业改革的30年道路清晰地呈现在我们面前。从1978年开
始，国家尝试释放对国有企业经营权的控制，随即演变为激进的控制权改革。国
家在很长时期刻意回避所有权改革，但对控制权的释放客观上引发了对所有权逐
步地被动释放。控制权释放不但导致了内部人的强势地位，获得了越来越多的剩
余索取权，也诱发了他们对所有权方面的要求。在非国有企业不断发展壮大的情
况下，大批国有企业逐渐陷入财务困境，也给地方政府带来了所有权改革的压力。
这些因素形成了所有权改革的基础推动力。乡镇企业所有权改革的示范，私有企
业的硬预算约束及它们与政府之间的清晰边界，私人所有者展现出盘活国有资产
的能力，都促使了政府以开放的心态对待所有权改革，促进了所有权改革的战略
主义思维的形成。
定义中国范式
显然，中国国有企业改革有着非常独特的轨迹和举措。不过，如何概括和分
析这种独特性并不是一件容易的事情，甚至存在巨大分歧。J•C•拉莫（J. C.
Ramo）在其传播甚广的《北京共识》一文中，就称中国的改革颠覆了私有化等
经典改革方式。但国际著名经济学家S•优素福（S. Yusuf）、K•纳布西马（K.
Nabeshima）、D•珀金斯（D. Perkins）等人却认为，20世纪90年代末以来中国
小型国有企业出现了大量的私有化。我们认为，中国国有企业改革的独特性，远
比是否实行了私有化要丰富。中国经过长达30年的探索和实践，形成了国有企
业改革的独特范式。基于对改革经历的总结和剖析，我们从如下几个方面定义国
有企业改革的中国范式。
首先，改革长期遵循实用主义思维，并且在很长时间里刻意回避所有权改革
和激进推行控制权改革。放权让利的最初成就使很多人相信，中国人有着杰出的
智慧可以以激进的控制权改革来替代所有权改革。中国国有企业改革经历了早期
放权让利、经济责任制、承包制和租赁制、建立现代企业制度等几个阶段之后，
才进入到大规模的、得到官方认可和指导的所有权改革阶段，尽管这种所有权改
革与其他转轨国家明确的、有计划的私有化有着巨大区别。改革路径的阶段性与
实用主义改革思维有直接关系，长时期里，中国国有企业改革以解决当时迫在眉
睫的实际问题为出发点，而并不是要建立某种最终目标模式。实用主义思维使得
每个阶段的改革都显得有成效，因为它能对症下药地解决当时火烧眉毛的实际问
题，特别是早期放权让利促进了国有企业产出和职工收入的增加。在中国，产出
增加和收入上升在很大程度上等同于“发展”，也就是说，改革一定要促进发展，
否则改革没有意义。很难想象，俄罗斯和东欧国家那种导致产出剧降、收入锐减
的改革能够在中国得到推行。不过，实用主义的另一个名字是机会主义，它过于
局限于当前困局而顾不上根除国有企业的深层弊病，因而每一阶段的改革都带来
后遗症，需要新一轮改革来应付，使改革陷入疲于应付的境地。实用主义思维和
对所有权改革的刻意回避互为因果，实用主义思维有助于回避所有权改革，而对
所有权改革的回避强化了实用主义思维。即使1997年党的十五大加强了战略主
义思维，但2003年之后国有部门的快速复苏又使机会主义思维抬头。
其次，长时间的激进控制权改革自发地走向长时间的渐进所有权改革，使所
有权改革形成严重的路径依赖特性，导致国有企业从内部人控制转为大规模的内
部人持股。最初的放权让利导致了一步比一步更加激进的控制权改革，以管理层
为核心的内部人不但获得越来越多的控制权，也获得了越来越多的剩余索取权，
从而产生了隐含民营化成分的非正式所有权改革。在这个过程中，内部人还强化
了改革以来积累的净资产的所有权要求，信息不对称和谈判优势地位有助于内部
人实现这种要求。特别是那些原先规模很小、国家几乎没有注入资本金、主要依
靠管理层努力而发展起来的国有企业，管理层要求收购的动力会更强，政府似乎
也比较理解和顺应这种要求。控制权改革导致的企业短期行为和产品市场过度竞
争，将大批国有企业，特别是数量众多的小型国有企业，带入财务困境，给政府
施加了对小型国有企业进行所有权改革的压力。总之，激进的控制权改革随着时
间推移已经积累了足够的所有权改革的基础推动力。渐进所有权改革是在激进控
制权改革赋予内部人的强势地位的基础上进行的，使得所有权改革具有强烈的路
径依赖性。在所有权改革中，特别是小型国有企业的所有权改革中，内部人的优
势地位甚至主导地位导致了大规模的内部人持股。当然，这种情况在规模较大的
企业中轻微一些。虽然匈牙利和波兰、俄罗斯等国家也有过将国有企业出售给内
部人的做法，但中国国有企业所有权改革中的内部人主导更加强烈和持久。内部
人主导的所有权改革在中国一直存在巨大争议，许多人认为管理层收购和职工持
股有悖于公平性，操作过程也缺乏透明度，腐败行为和侵吞国有资产的情况在实
际当中也时有发生。不过，在路径依赖的大环境中，许多管理层收购产生了良好
效果，经营机制实现了根本转换，企业不断发展壮大。因此，在这种大环境中，
管理层收购未必合理，但也未必不合适。
再次，所有权改革具有渐进性，并且与企业重组交互进行。渐进性体现在如
下几个方面：第一，所有权改革从最基层和最小的国有企业依次向更高层和更大
的企业推进。第二，民营化从面向内部人逐渐面向外部投资者。第三，许多企业
的所有权改革并不是一次性整体出售，而是通过股权多元化来降低国有股比例，
形成混合所有制格局，以及通过第二次、第三次改制不断降低国有股比重，一些
企业完全实行了非国有化，但相当多的企业至今仍然保持了国有控股。第四，一
些规模较大、地位较重要的国有企业仍然维持国有全资或国有控股，但它们通过
分拆改制、合资和上市方式实行迂回的部分民营化，并可将母公司资产不断装入
子公司的方式加深民营化程度。第五，大部分改制企业的混合所有制和股权多元
化状态能保持相当长时间，但股权结构具有动态性。与其他转轨国家和英法等国
家实行所有权改革之后出现的混合所有制相比，中国混合所有制企业更加普遍。
更重要的是，政府并没有明确的逐渐减少国有股、不断向民间释出国有股的计
划。相反，长时间保持混合所有的状态是政府的一项明确战略。当然，混合所有
制提供了一个相对开放的股权结构，总的趋势是国有股比例逐步下降。中国国有
企业的所有权改革与重组往往是交互进行的。本文所谓的重组，是指不改变所有
权性质，主要为减轻企业负担或提供救助以及帮助企业退出市场的措施，包括增
资减债、分流职工、剥离半社会职能、剥离不良债务、关闭破产和兼并、财政贴
息鼓励技术改革等等。所有权改革与企业重组交互进行，在1993年之后的10年
里体现得淋漓尽致。
借助非国有企业崛起带来的竞争效应和示范效应促进国有企业改革，同时充
分利用非国有企业崛起给国有企业所有权改革和重组提供的缓冲作用，也是中国
范式的重要内容之一。我们不能肯定发展非国有企业，然后借助非国有企业带来
的竞争效应和示范效应推动国有企业改革，是国家有意设计的一项战略，但客观
上，非国有企业的崛起对国有企业提供了示范，使国有企业自身和政府逐渐认识
到：原来企业的控制权和所有权可以这样安排！特别是乡镇企业在20世纪80年
代的承包制和租赁制，以及90年代的改制出售，对国有企业的控制权改革和所
有权改革都产生了直接的示范效应。非国有企业的崛起也将国有企业逼到日益激
烈的竞争环境和买方市场，使很多国有企业逐渐陷入财务困境，对政府和国有企
业自身都形成了巨大的改革压力。这是其他转轨国家和英法等成熟市场经济国家
的国有企业改革过程中都不曾有过的因素。非国有企业的崛起给国有企业的所有
权改革和重组也提供了强大的缓冲作用。从1998年~2003年这5年里，国有企
业进行大规模的重组和所有权改革，官方资料表明，多达3090万国有企业职工
下岗。许多下岗职工被非国有部门吸纳，极大地减轻了社会震荡。根据中国工商
联副主席任文燕透露的数据，2004年之前的10年，我国平均每年新增就业人员
和下岗职工再就业人员1000多万，这些人员几乎全部被民营企业吸纳。非国有
企业发展产生的税收也在一定程度上弥补了国有企业重组带来的财政损失。这是
俄罗斯和东欧国家没有的。
我们还可以从改革成本的角度定义中国范式。激进的控制权改革和渐进的所
有权改革导致了巨大的企业改革成本。中国国有企业改革成本包括两个方面：一
是重组成本，即减轻企业包袱和债务负担的成本；二是民营化成本，即实行民
营化必须要由国家支付的费用，尽管这两类成本有时难以准确区分。从1994年
实行优化资本结构开始，国家就不断为国有企业支付重组成本，根据有关资料，1996年国家用于冲销银行呆坏账准备金的规模为200亿元，1997年达到300亿
元；1997年实行政策性破产关闭的国有企业为675家、被兼并的1 022家、实现
减员增效的789家，国家支付费用数百亿。从1998年到2000年三年扭亏脱困期
间，国家共核销国有银行呆坏账准备金1 261亿元，实施债转股4 050亿元，剥
离国有银行主要由国有企业呆坏账造成的不良资产13 000亿元，并由国家出资
按原值收购，采取优先上市政策使307家国有企业在境内筹资2 723亿元人民
币，22家国有企业境外筹资267亿美元，支付了至少数百亿的资金实现下岗分
流职工2 100万人。这些都属于重组成本。民营化成本主要是民营化过程中的职
工安置费用，包括转换身份的经济补偿金、社保并轨费用和一些附加费用等。民
营化涉及的职工人数众多，所以这是一笔很大的费用。尽管其他转轨和非转轨国
家在对国有企业实行私有化时，也会发生一些成本，但中国的成本构成远比其他
国家复杂，而且中国国有企业改革时间拖延之长极大地增加了成本。国家是否有
能力并愿意支付成本，是否深切意识到拖延时间将导致更高成本，将对所有权改
革的进程产生重大影响。
对中国范式的一些分析
从上面五个方面定义中国范式，基本上能够概括中国国有企业改革的独特
性。接下来的问题是：第一，为什么会出现这种范式？第二，如何评价这种范
式？第三，这种范式是否不可逆转以及将如何演变？
首先，让我们来研究为什么会出现这种范式。我们已经指出，中国启动国有
企业改革的直接目的是提高企业的生产积极性以解决当时的商品短缺问题，从而
奠定了实用主义的改革思维，所以早期的放权让利显然是合理选择。不过，控制
权改革为何延续这么长时间？而所有权改革为何又如此渐进和摇摆？要知道，中
国经济学界在20世纪80年代中后期就开始提出所有权改革，基层企业当时也
出现了一些自发的民营化指向的所有权改革，而那时苏联和东欧国家国有企业的
实质性改革尚未起步。一个合理的解释是：意识形态制约、实用主义思维的固定
化，以及对不确定性和风险的过分谨慎，是促使中国范式形成的最重要因素。由
于存在意识形态制约，因而不断解放思想对于中国国有企业改革和其他方面的改
革特别重要。实用主义思维在中国有着深厚的文化传统，邓小平本人正是一个典
型的务实者，“发展就是硬道理”和“不管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”是他
的名言。实用主义思维有很大优点，但其在改革初期的显著效果反而起到了负面
作用，使这种思维固定化了。我们已经指出，实用主义其实就是机会主义，它意
味着一种得过且过的政策导向。对不确定性和风险的过分谨慎，贯穿着中国经济
转轨的全部进程。中国是一个欠发达国家，需要的是确定能够促进发展、消除贫
穷的改革。私有化能够确切地、立竿见影地促进企业发展吗？答案并不总是肯定
的。实际情况可能令人尴尬，俄罗斯和东欧国家在激进的私有化改革之后，无不
经历了长达数年的转轨衰退，GDP只有改革前的30%~50%。这些国家的企业产
出下降显然不能用需求不足来解释，实际上，正如J•科尔瑙伊（J. Kornai）所
言，短缺是这些国家的共同特点。M•德瓦治波特和G•罗兰等人认为，激进的
企业私有化和价格自由化到底会产生什么样的直接效果，答案的确存在不确定
性，这种方式的改革并不一定导致产出上升，也有可能导致产出下降。J•萨克
斯（J. Sachs）、C•津尼斯（C. Zinnes）及Y•艾莱特（Y. Eilat）通过对20多
个国家的实证研究得出结论，认为在对国有企业进行改革时，除了所有权转移之
外，还应该有基本的市场竞争制度、市场规制体系以及公司治理框架，这些是决
定私有化能否促进企业效率和竞争力持续改善、促进宏观经济发展的至关重要的
因素。与俄罗斯和东欧国家相反，中国更喜欢在推出某项改革举措之前问一问：
这项改革确实能够达到调动积极性、促进发展的预期目的吗？什么样的改革举措
最能增加确定性、减少不确定性？在改革初期，不管是农村家庭承包制，还是城
市企业的放权让利和承包租赁，这个问题实际上存在现成答案，答案就是储存在
农民自己、企业自己和政府官员头脑中的记忆，因为“文化大革命”之前曾经有
过这些政策，实践经历告诉他们，这些政策的确会提高产出、促进发展。初期的
改革再简单不过了，如果借用“四人帮”的语言，与其称为“改革”，还不如称
为“倒退和复辟”，即退回到1950年和1960年曾经实行过而又有效的政策。中
国在20世纪80年代中期出现过一些民营化指向的所有权改革，但主要集中在商
业服务业领域而不是制造业领域，除了商业服务业存在大量微型企业这个原因之
外，还有一个重要原因就是商业服务业领域在50年代曾存在过大量私有制企业。
这恰恰说明，此时中国改革方案的选择是由记忆而不是理论、由经验知识而不是
书本知识指引的。“倒退和复辟”产生的立竿见影的效果又产生了所谓的“动力
效应”，使继发的类似改革能够扩展和延续。但是，走过初期阶段以后，人们无
法从历史记忆中找到确定的改革措施，而需要从国际经验和理论探讨等方面得到
启示，这时，除了意识形态争议以外，不确定性和风险成为重要的制约因素。中
国在1988年曾经尝试过激进的市场化改革，当时选择的突破口是价格改革，但
结果却导致了出乎预料的严重通货膨胀和居民抢购，逼迫这次激进改革被放弃。
毫无疑问，对这次激进改革的不愉快记忆增加了政治系统和普通民众对一种新制
度的戒心。现实生活中私有制企业时常出现的违法经营、寻租敛财、败德牟利的
现象加重了人们对于私有化的疑虑。长期的意识形态教育和对国外私有制的负面
宣传也使很多人对别国的私有制缺乏全面了解。还有一个十分重要的不确定性因
素，就是国有企业职工对于私有化持有严重抵制态度，这种抵制态度与其说是来
自于长期的意识形态教育，还不如说主要来自于对“铁饭碗”和“主人翁地位”
的坚持。对于推行改革的人而言，风险不仅仅来自于改革效果本身的不确定性，
更来自于政治体系、社会环境和改革实施过程的污点。20世纪90年代初山东省
诸城市大批小型国有企业被出售，当时推动这项工作的诸城市市长陈光就被称为
“陈卖光”，中央官员的不断调查和社会舆论的热烈讨论无疑给这个政府官员带来
了政治风险。所有权改革实施过程本身也很容易产生污点，如官商勾结、侵吞国
有资产、大量职工下岗失业等等，这些污点会带来更大的风险，甚至会导致上访
和请愿等群体性事件。在这种特有的政治体系和社会环境中，多数人对改革的风
险态度必定是风险厌恶而不是风险爱好。邓小平曾经不厌其烦地劝导“要大胆地
试，大胆地闯，要敢于冒风险”，恰恰反证了人们对改革的风险态度。不过，中
国也有一种巧妙地减少不确定性和风险的方法，那就是允许少数甘冒风险的人，
或者已经成为严重包袱的国有部门进行局部试验，以观察试验效果和试探官僚体
系和普通民众的反应。幸运的是，中国国有企业数量众多、分布广泛，使局部试
验成为可能。国有部门财务困局的日益严重，来自于国有小型企业内部人的所有
权改革基础推动力的日益强劲，会弱化意识形态制约、顽固的实用主义思维、对
不确定性和风险的担忧。正是这些因素的综合作用，促成了中国范式的形成。
如此形成的中国范式，自然带有内生性。不可否认，“文化大革命”结束之
后中国政治体系的巨变，尤其是邓小平和他的团队的上台，直接启动了中国改革
的进程。但是，与俄罗斯和东欧国家相比，中国经济转轨远远不是政治人物强加
于这个社会的结果。改革的启动，不管是农村家庭承包制，还是国有企业的放权
让利，基本上是基层自发的。基层选择的制度安排，竟然是50年代和60年代的
旧制度而并不是什么崭新的东西。实用主义思维，在很大程度上就是避免将某种
新制度通过政治系统强加于全社会。后来逐渐形成的战略主义思维，其实是政治
体系在国有部门财务困境下对基层已存在的改革举措的承认并加以归纳和演绎而
已。完全可以说，中国范式内生于中国长达30年的国有企业改革实践，而不是
来自某种外来的东西或者是由政治系统强加的。
尽管中国对于改革不确定性和风险的厌恶拖延了改革进程，并产生了很大的
改革成本，但却有助于提高国有企业产出，从而促进国民经济增长。中国不但实
现了国有企业在放权让利之后的产出持续增长，也实现了在漫长的渐进私有化进
程中企业产出持续增长，尽管不同阶段的增长速度和经济效益有差别。这使国际
上许多经济学家感到困惑。中国范式可能有各种各样的不足，但这种范式将改革
给国有企业内部人带来的不确定感降到了最低，从而有效地防止了产出下降。激
进的私有化肯定会给内部人带来更多的不确定感，使他们失去对未来的明确预
期。突然的私有化将使内部人担忧，他们不知道谁将是老板，不知道自己是否能
够继续保持原有岗位，也不知道自己未来的工资收益是多少。美国著名经济学家
K•J•阿罗（K. J. Arrow）分析了不确定性下的个人选择，他认为，不确定性下
的个人选择将比确定情况下的个人选择困难得多。不确定性下的个人选择从模型
上来说可能比较复杂，涉及非合作博弈（noncooperative game）等问题，但卸责
和偷懒可能是最合理的选择。中国范式在改革前期引入了放权让利、承包制这些
确定性很强的举措，内部人可以清晰地计算出产出增加后自己将得到多少收益，
因此，他们会选择努力工作以提高企业产出。即使在90年代中后期的渐进所有
权改革过程中，改制企业也普遍出现了产出增长、业绩上升的现象。一方面，因
为许多改制主要面向内部人，而且内部人获得的股份基本上不能出售，使得内部
人的不确定性大大降低。即使是面向外部投资者的改制，许多情况下内部人特别
是管理层事实上可以与外部投资者达成私下协议，以获得更多的确定感。另一方
面，研究表明，中国的改制注重通过承诺来减少风险，缓解内部人的不确定感。
这些承诺一般涵盖企业未来发展目标、就业与解雇、职位保留、福利保障、注册
地点和纳税渠道等等。显然，这些承诺对于减少风险和缓解不确定性具有重要意
义。即使是未实行私有化而被保留下来的国有部门，其整体产出在90年代之后
仍然维持着增长。不但因为放权让利的激励机制仍然存在，而且这些国有企业的
企业家管理水平的提高与中国市场经济成长几乎是合拍的。更何况，那些表面上
仍然维持国家所有制的企业，也通过分拆式改制、合资和上市实现了某种程度的
迂回所有权改革，这对于减少政府干预、促进企业运营的商业化仍然具有积极意
义。国家对国有部门投入巨额资金进行了长时期的重组，也有利于国有部门重新
获得市场存活能力。
但是，这种产出增长是以牺牲社会公平性为代价的。这似乎有点耸人听闻。
激进的控制权改革使天平不断向内部人倾斜，内部人的利益日益侵蚀利润，1993
年之后干脆停止上缴利润，作为名义最终所有者的国民根本不能享有所有权回
报，国家理论上的财政收入减少了，用于改善社会公平的教育和卫生等方面的政
府开支受到挤压。国有企业停止上缴利润还抬高了企业税率，对民间投资者造成
了极大的不公平，也抑制了民间投资，制约了经济发展和就业机会的提供。激进
的控制权改革在强化内部人利益的同时，容易刺激经济扩张和国民收入超分配，
引发通货膨胀，这对其他人是很不公平的。渐进的所有权改革导致了巨大的改革
成本，国有企业几千万内部人产生的这些成本最终将由十几亿人民间接承担。主
要面向内部人的所有权改革，尽管在路径依赖的大环境中可能是合适的，但的确
容易损害公平性，时常出现的国有企业内部人腐败更加重了不公平。在相当程度
上，中国依靠“剪刀差”和银行输血等方式积累起来的，也是由全国人民特别是
农村居民贡献的所谓“国有资产”，却沦为供养国有企业内部人的“企业养人资
产”。中国范式也拖延了提高经济效率的进程。研究表明，改制一般能够提高企
业的效率，而渐进的所有权改革，以及改革中的机会主义思维，却在延缓企业效
率的进一步改善。中国范式产生了大量长时间存在的混合所有制企业，其是否具
有长期效率，是否会出现公平性方面的问题，仍然需要时间观察。我们还判断，
中国范式可能更有利于外延式发展而不是内涵式发展，但这需要进一步的实证
研究。
中国范式是否不可逆转以及将会如何演变呢？中国范式在改革前十几年里刻
意回避所有权改革而“钟情”控制权改革，在后十几年里刻意保持所有权改革的
渐进性，使得民营化程度至今为止远远比不上其他转轨国家，这是主张渐进改革
的经济学家都难以理解的事情。关于转轨中的国有企业改革，一些经济学家非常
推崇大规模快速的私有化，如J•萨克斯和W•吴，以及K•莫菲、A•施莱费
尔和R•维什尼等人。而另外一些经济学家则主张温和稳健的私有化，如P•阿
吉翁和O•布兰夏德，以及M•德瓦治波特和G•罗兰等人。但他们几乎一致认
为，私有化最终是不可回避的。主张大规模快速私有化的理由主要是避免改革进
程的逆转性和减少改革成本，而主张温和稳健私有化的理由主要是减少不确定性
和学习成本。那么，逆转性、改革成本、不确定性和学习成本等诸多因素将如何
影响中国范式的稳定性？它们将把中国范式带向什么方向？这是许多人都关心的
问题。就改革的逆转性而言，如果说90年代中期以前是靠邓小平个人的政治权
威来防止逆转的话，那么时至今日，中国范式已经成型，且这种范式本身已经包
含所有权改革的内容，可能已经没有什么力量使它逆转了。正如我们已经指出过
的那样，中国范式与其他转轨国家的本质区别就是，它本来并不是靠政治系统强
加于这个社会的，作为一个内生的范式，它反而是安全的。随着全球化的日益深
入，人们对于别国私有制的了解日益加深，私有制在人们心目中的不确定性在减
少，人们发现，只要法制健全，原来私有制企业不但效率高，而且还可以和国有
企业一样具有亲和力甚至变得高尚一些。国内私有制企业不断发展和规范经营将
强化这一印象。不过，中国范式注定要支付高昂的可预测的改革成本。之所以说
是可预测的改革成本，正是指前面所说的重组成本和民营化成本，这些成本是可
以大致预测的。也许，中国范式避免了更加高昂的由激进改革导致的产出下降和
社会动荡带来的成本，而这种成本我们无法预计和测算，也不属于本书的研究范
围。中国范式的确减少了不确定性和学习成本，问题在于，我们是否需要将不确
定性和学习成本降到如此之低，以至于损失巨大的不确定性收益和学习收益。我
们认为，即使我们不在乎不确定性收益和学习收益，即使中国的发展环境和发展
格局不发生大的变化，中国范式仍将面临一些严重挑战。如何面对这些挑战，将
决定中国范式未来如何演变。
本文摘自《民营化的逻辑与改革路径（精装）》
《解放国企》指出中国国企改革的问题涉及国民经济最重要的部门：石油、石化、电信、铁路、金融……这些企业效率的高低直接影响到整个国民经济的运作，因此，国企改革是中国经济改革的重头戏，但在过去近十年时间里，国企改革近乎停顿。未来几年，国企改革会取得实质性进展吗？国企改革到底应该怎么改？中国是否应该停止国企产权改革？国企改革下一步是市场化还是民营化？国企与市场经济融合了吗？我们的国企改革方案是毒药还是良药？……这些问题并未随着三中全会的落幕而消失，相反，许多人的疑虑、困惑与关切也在同时增长。《解放国企》是国务院发展研究中心最权威的国企改革蓝图详解，以更加理性的态度和更加时代化的视角来全面剖析国企改革，让这些几十年都未厘清和看透的问题有了清晰的解决思路和行动战略，《解放国企》将为中国国企的未来改革提供了重要的理论支撑和实践指南。