城郊农地如何开发是分歧的核心

　　我在回答周其仁教授的批评时曾经指出，周教授主张的允许农房农地入市，我从改革的方向上并无不同意见，只是在步骤上我认为不能草率从事，一蹴而就。我与他的真正分歧是在城郊农地如何开发入市上。从主张土地私有的许成钢、文贯中教授那里，实际上我们看到了同样的分歧焦点。许教授这次在莫干山会议上，重复了他的一贯主张，即世界上只有极少数几个国家不搞土地私有制。当这个观点受到质疑时，他认为土地私有制是市场经济和现代政治制度的基础，这样的命题竟然还有歧义就不愿再讨论了。其实许教授在年初接受“财新网”的采访中谈“土地私有制是城镇化的基础”中，除了讲结论以外，也是作了一些论证的。他说城镇化是一个自发的过程，它以土地私有制为基础，是随着市场的发展走的，土地的供给和需求由市场决定。因此中国的土地国有和政府垄断必然扭曲和阻碍城镇化、现代化。同样坚信土地私有制的文贯中教授在他的新书《吾民无地》中，则作了更详细的阐述。在文教授看来，“允许农户土地私有和自由退出强制性的集体所有，是使中国走出现行严重过时的土地制度的唯一选择”（见上书73页）。“要允许土地私有和农地进入其他行业的自由”（同书74页）。文教授认为：“‘小产权房’便是农民集体携带土地离开农业，进入房地产业的产物，有何不合法？当各行业的人都有利用自己的生产资料追求价值最大化的今天，唯独农民没有凭自己的主要生产资料——土地——追求并实现其最高价值的权利，这不是明显地用莫名其妙的理由制度性地歧视农民吗？”（同书68页）“如果允许农地私有，自然就不存在‘小产权房’是否合法的问题” （同书74页）。与许教授相同，文教授认为“农地何时转为城市用地，应该由农民根据土地市场的价格信号，独立做出判断，这样的城市化才是内生的，因而是可持续的。土地的升值究竟如何分配，农民作为所有者自然要有最大的发言权，这是天经地义的事”（同书108页）。文教授建议，中国的城市化道路，应当选择走20世纪上半叶老上海的浦西发展模式，或者今天深圳原住民自己大量建造小产权房的发展道路。
说到这里可以看出，围绕土地私有制作为信念信仰确实不好讨论，但落实到作为城市化的具体制度政策设计，大家就可以进行实证的讨论了。就如获得诺贝尔经济学奖的大师们的理论可能深不可测，但其一旦被用于政策设计，它就要经得起执行部门乃至普通老百姓的质询拷问。如果我们把讨论聚焦在这个操作层面上，显然讨论就容易有成果，真理也才能越辩越明。
主张土地私有制的教授们的意见出发点应当没错：城市化是现代化必由之路。因此如果真如他们所说，只要实行土地私有，市场自己就能够很好地配置土地资源，成功地实现城市化、现代化转型，这样自然谁也没有什么可以反对的理由，剩下的只需要去克服既得利益或意识形态上的障碍。
但一个自然的质疑是，“二战”后的发展中国家绝大多数都是搞土地私有制和市场经济的，但成功实现城市化、现代化转型的却寥寥无几，扭曲和阻碍的事比我们更严重，这就暗示事情还不像他们说的那样简单。直观地说，市场之所以未能直接配置土地资源自发实现城市化，是遇到了规划的制约。因为在现代社会中，土地资源的开发配置一般不是通过市场直接进行，而要通过政府规划体现，即便是市场意志也有赖于规划去实现。显然，市场供求关系自己调节配置土地资源与靠别人去体现、实现肯定不是一码事。这一点，其实许成钢教授在上述采访中也谈及了。他说香港房价这么高，就是因为只有20%的土地可开发，80%的土地政府规划不让开发。可见即便是连年被评为世界第一的自由经济体香港，市场也配置不了土地资源。香港如此，发达世界其实也都大同小异。因此，他们说的土地自由进入不同用途的市场在西方也并不存在。
在土地私有制的基础上，市场为什么还不能直接配置土地资源的开发呢？从经济学上说是因为交叉外部性。由于土地开发产权界定的困难，土地所有人只追求土地开发的收益，而不负担土地开发的负外部效应。又由于涉及的利益关联方太多和太错综复杂，因此交易成本太高，市场供求谈判本身无法决定每块土地的用途及其建筑容积率。其实，现代社会土地开发离不开规划这一点，生活在美国的文贯中教授也并不是不知道，故文贯中教授自己也承认“在美国，纯粹的农地用途管制是不需要补偿的”（同书120页），因此他主张土地 “在符合区划和城规的前提下允许土地的自由流动”（前书，71页）。
不过这里的问题在于，如果区划和城规是有约束力的，土地在不同产业间改变用途和容积率的流动就无法自由；如果土地可以在不同产业间自由转让开发，那符合区域和城规的前提就不复存在。
文贯中教授解决这个矛盾的办法如下：“随着土地价格的变化，土地所有者会根据地价的变化和土地市场供求的变化，从追求自身经济利益极大化出发，要求改变区划，区划的调整原则是基于对土地所有者利益的承认和保护，城市规划与区划部门会经常性地对已有的区域做相应的调整。”（前书，106页）
这就是说，文教授解决规划与产权人开发自由冲突的方法是区划和规划不断调整，去适应土地价格变动后土地所有人经济利益最大化的要求。这样矛盾当然可以解决，只是区划和规划就变成了高度弹性和适应性的橡皮图章。不难想象，所有城郊更不用说大城市的城中村、城郊村的原住民，肯定会先要求弃耕弃农搞土地开发，并跟随城市化过程中土地市场价格的不断攀升，要求建更多更高更密的楼盘，以实现自己的经济利益最大化。其实这也是文教授推崇的深圳市原住民走过的真实道路：他们从弃农建起低层楼房开始，每过一些年随市场需求变动，就抢建抢高几层楼，现在很多都已建到20多层了。尽管如此，这还是在规划对他们的抢建扩建禁令不断的情况下实现的。如果规划如文教授所说的那样能灵活地调整和适应他们的利益最大化，如果政府近年来不是用严禁和炸楼去阻止和震慑土地权益人，显然他们还有经济动力把楼建得更高更密。
不过，这样跟着土地所有人需求走的弹性区划和规划显然不是现代发达国家的现实。因为无论地价如何变动，发达国家的很多城市不管我们离开多少年，重访时还是能见到熟悉的街道和建筑；城郊镇郊也总是布满了绿地、菜地或农地，并没有为经济利益最大化而开发。况且在土地私有制下，每一块土地所有人的利益都是独立的，而城市化开发只能有一小部分土地用于市场价值最高的商业开发，还有相当大部分土地必须用于公共用途和低市场价值的使用，这就意味着规划不可能满足每个土地所有者的利益最大化要求，各个土地所有者也不可能都同时追求自身经济利益的最大化。要使导致各土地产权人损益悬殊的规划被遵守，需要的不是各产权人只顾自己利益的最大化，而是对受规划影响、收益和损失各不相同的土地产权人的利益进行综合调节和再分配。这种再分配只能是在保护和保证土地所有者在规划改变前原有土地市场价值的合法合理基础上，追求社会整体利益的协调。所以，在美国各地的土地分区管制条例中我们都看到，分区管制的宗旨，是保护和促进社区的健康、安全和福利，不仅考虑当前还要考虑未来，以创造社区内和各社区间和谐便利关系，防止过度利用土地及人口过度拥挤、协调土地与建筑物及道路之间的适应发展，等等。显然，这与每个土地所有人为自身经济利益最大化而自由利用土地完全不是一码事。

本文摘自《新土改》

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　　 城市化道路的选择，反映和制约着中国现代化道路的抉择，在一定程度上决定了未来二三十年中国的前途与命运。在本书中，华生从城市化道路选择的战略高度，全面分析了缠绕中国社会几千年的“老三农”问题如何向“新三农”问题演变，剖析了城乡对立的二元体制和土地财政的困境，揭示了土地权利的症结。在总结中国和世界各国城市化道路经验教训的基础上，提出了新型城市化道路以及土地和户籍制度改革的总体规划设计，包括如何统筹解决土地财政、户籍制度、房产税和小产权房等焦点、难点问题的具体方案。