卖地财政与城乡土地增减挂钩有碍人转

　　二、农地转用收支平衡与人地挂钩有利人转，卖地财政与城乡土地增减挂钩有碍人转
在城市化过程中，必然要有相当大量的农地转为城市化开发之用，这部分土地总体上也必然因此升值。特别是这其中商业化开发的那一部分，增值幅度巨大，吸引了所有人的眼球。上面讲到，这种增值如果主要任由市场力量支配，会造成一部分原住民土地权益人和眼光长远、实力雄厚的土地投资投机集团的暴富，而给社会留下城市建设、规划管制及分配失调的一大堆烂摊子，就如我们在发展中国家经常见到的那样。但是，由政府主导的社会分配模式，如果做不到公开透明公正，也极易引起各方猜疑误读，走向歧途和陷入困境。
我国现行的一手征收农地、一手卖出开发用地的土地财政模式就属于这种情况。本来由政府出面组织农地转用的“招、拍、挂”是消除土地转用暗箱操作、舞弊严重的重要手段。但是，土地出卖价格公开透明了，出卖以后的净收入又全部进了地方政府的腰包，可用于政府的各项不明不白的开支。其中也包括确有政府和官员利用土地财政膨胀的腰包为追求政绩搞形象工程，有官员们铺张浪费中饱私囊。这样，尽管土地出让收入中也做了城市建设必不可少的基础设施工程，然而由于缺乏监督和制约，社会各界并不领情，政府自己也有嘴说不清。反对政府干预、支持失地农民的观点和舆论，又有意无意地用那其中一部分商业化用地的巨幅升值来计算政府的暴利（所谓“牵走一头牛，补回一只鸡”），更使政府的土地财政声名狼藉。而更真实的画面则是：城市基础设施建设投入的沉重负担与不断飙升的土地补偿成本，迫使地方政府普遍陷入了债务危机。各地政府为了还本付息、筹措建设资金，只能竭力维持和推升地价房价。这样既孕育了房地产市场和国家的财政金融的风险，更严重阻碍了农村移居就业人口的进城安居。这种状况进而又造成那些无法得到满足的低端住房需求累积，反过来刺激了管制松弛的城乡结合部各种违建又称小产权房的发展，这就使得情况更加错综复杂和积重难返。
因此，这种土地财政模式，无论过去发挥过何种积极作用，现已完全过时、弊大于利，应当果断放弃和转型。作为替代方案，东亚经济体城市化转型中的土地开发财政收支平衡模式值得我们借鉴。在这种模式下，农地转为开发使用的成本和用途完全透明。土地所有人可以用“替地”和“减步”的办法保证自己的合法权益，但也不能漫天要价，凭借地理垄断优势抢占城市公共品投入的溢价。公用事业用地和公共设施支出的费用公开透明，全部摊入土地成本，形成基础地价。基础地价是建造主要为移居就业人口的保障性住房和各类非商业性开发的用地价格。部分商业性用地的拍卖只是用于弥补基础设施建设支出成本，补齐为止，不是卖地收入多多益善。这样，政府既不能挪用土地收益，也不会有土地本身的基础设施投入的负担，可以实现土地城市化开发使用的收支平衡。至于对过去的历史欠债，无论有多大也只是一个死数，可以采用中央和地方综合治理的办法逐步消化处理。
另外应当指出的是，在土地财政之外，城乡建设用地增减挂钩是近些年来搞得动静很大的改革。它的主要功效就是在传统的自上而下的中央统一分配农地转用的计划指标以外，开辟了地方政府自己可以合法增加城镇建设用地指标的途径。由于农地转用后其市场价值大增，指标就是钱，因此这项措施自2004年实行以来就受到地方热烈欢迎，挂钩搞得如火如荼，各种进一步的创新如地票等不断出现。可见政策只要和利益挂钩，就可以不推自广。
城乡建设用地增减挂钩以乡村建设用地减少，去挂钩城镇建设用地增加，这一减一增，耕地和城乡建设用地总面积都没有变，但却变出了钱来，看起来是皆大欢喜的好事，故学界也有不少人推波助澜，称其为改革的重要方向，其实则大大不然。乡村地区的建设用地主要是村庄用地，随着城市化发展、人口不断减少，本来迟早不是要复垦就是要用作乡村现代化的公共建设用地，加上近些年来我国粮食连年丰收、库存充足，这些衰败的村庄用地即便部分闲置，也是一种储备，并无大碍。现在为了要用这个建设用地指标抢着先腾空复垦，必然要人为驱赶村庄里尚未迁移和正常居住的农村居民，拆毁正在使用的住房包括许多新建不久的房屋，造成不必要的财产损失。特别是在城市化过程尚在前中期、城市户籍制度改革并未真正启动，赶走的农民并不能前往城镇，大量的只是在乡村以新农村社区的名义另行集中居住，这样的一拆一建，必然造成巨大的财产损失和浪费。集中居住上楼的农民离农田距离变远、住宅楼区不适合农户的生产生活需要，特别是以后随城镇化发展也还要再次迁移，从而形成新的二次浪费和折腾。更不要说许多验收过后的村庄用地指标，是为了拿指标拼凑出来，复垦条件很差，实际上并未真正耕种。
换个角度看，所谓挂钩新增的城镇建设用地指标，不过是我们人为控制设置的行政指标，本来如果需要增加的话，并不需要花一分钱就可以大量制造。实际上我们每年巨大的建设用地计划指标年年也就是这样产生和无偿划拨下去的。因此，为了自己一个心理上的建设用地和耕地面积没变，硬搞出这样一个把拆迁闹到农村去的折腾，实在没有必要，应当尽早废止。
很多人支持城乡建设用地增减挂钩的主要原因，是说这个政策符合市场化改革的方向，这实在是一个极大的误解。城乡建设用地增减挂钩完全是我们自己生造出来的行政指标相互挂钩，与市场经济相差十万八千里。市场经济中土地开发奉行的是3L原则，即位置为王。偏远乡村的村庄用地在市场上本来就不值钱，其市场价值一般还要低于耕地（因为复垦还要成本）。因而没有我们行政性的挂钩扭曲，它本身并不产生财富。同时我们的城乡建设用地增减挂钩只是在行政性无偿分配计划用地之外的一个补充，它完全是由政府安排和操盘的。哪个村庄纳入挂钩，搞多少试点，节省出来的乡村建设用地指标允许在哪里落地，从而这种指标的价格区间，统统都是政府行政安排的结果。如果任意一个村庄或一户农民自己将村庄用地或宅地复垦，就可拿到需要城镇建设用地指标的城市去出售，这才算是有点市场化。但是这样就根本不是我们今天由地方政府一手操办、严格限制在其行政区内的挂钩，而且会出现我国广大中西部地区偏远农村的建设用地指标大量廉价涌入市场，而沿海大城市可以低价收购建设用地指标侵占周边良田而疯狂扩张，内地中小城市因竞争不过大城市而拿不到建设用地指标，如此等等，这显然根本不可能被政策接受，也不是我们所需要的城市化格局。

城乡建设用地增减挂钩实际上偏离了城市化转型和农业现代化的大方向。城市化转型要解决的是几亿农民工及其家属在就业城镇的安居融入问题。而城乡建设用地增减挂钩说到底是土地与土地的挂钩，而丢掉了人这个城市化主体，实际上助长了要地不要人、土地城市化与人口城市化的脱节。这种挂钩的主体和主要推动力是地方政府与开发商。地方政府要城乡建设用地指标和城市建设与经济发展的政绩，地产开发商从中看到了商机，接手乃至操盘协助政府拆并村庄、搞出来建设指标拿到城郊去开发。农民所谓得到的好处就是靠这种指标收益多少解决了在新村集中上楼居住的成本。真要帮助进城农民安居，根本不用这种扭曲和劳民伤财的挂钩，直接允许进城农民转让自己的承包地和宅基地用于在城镇落户，至少也有点见得到的货币收入。

当然，由于绝大多数非城郊农民的家乡土地并不值什么钱，转让出售家乡土地对他们在就业地城镇安居帮助往往很小。因此，城市化转型期真正要解决的是移居就业所在地的城镇政府有动力去积极吸纳外来人口并提供当地基本的安居条件。但在目前的制度和政策框架下，各地政府吸纳外来务工人口入户、提供均等化的公共品服务，只是负担和包袱而非动力强劲。在没有动力和财政支持的情况下，所谓放开户籍也就只能流于口号。因此在我国现行户籍和用地管理制度下，实行人地挂钩，即外来务工人口入户与中央自上而下分配的城镇建设用地指标挂钩，作用反而更加直接与有效。在这样的制度安排下，人口流入地的政府吸纳人口入户就相应地可获得更多的建设用地指标，而人口不增乃至负增长的地方就自然减少建设用地指标。城乡建设用地指标的分配可以自动为人口的城市化市民化服务，从而也会自然阻止有城无人的“鬼城”现象出现。实行人地挂钩的激励体制，可以打开移居人口市民化落户的通道，实际上这也才是真正给进城农民在就业地兑现了土地和居住权利。进城务工的家庭在就业城镇安居之后，移居农民在家乡的宅基地的释放就会是一个自然的过程。而进城农民的离家又离土，就为农村经营规模的扩大和农业现代化创造了前提和条件。实际上，没有城乡建设用地增减挂钩去抢夺土地资源和人为抬高农村建设用地的价格，农村土地正常的土地合理化整理才能不受干扰地展开。零散的农田可以整理合并，废弃的村庄和宅基地除了复垦之外，也就可用于农业现代化所必需的农村公共设施使用。

总之，正如我们在成功实现城市化、现代化转型的东亚国家和地区所见，城市化发展和农民的市民化融入并没有也不需要人为地制造城乡建设用地增减挂钩去实现。那么，怎么理解很多人援引的美国土地发展权转移（land development rights transfer）呢?应当说迄今这方面的介绍存在着很大误导。首先，美国的纯农业用途的土地并没有土地发展权或开发权。其次，美国所称的土地发展权并非我国农民正在使用的宅基地，而是美国基于农田保护和最小农地耕种面积保护所规定的一定面积的农田可以和只准有一处农舍的规定。这样在有的家庭农场面积很大，按规定可以有超过一处农舍时，其多余未开发使用的农舍用地作为具有潜在发展权的土地，在美国部分地方政府的定向安排下，政府机构或环保慈善机构可以购买此发展权，这样这块本来可以建农舍的土地就无权再建，只能永久作为农地使用。同时也有地产商购买此土地发展权以用于在政府允许增加建筑容积率的地区使用，去按照规定适当增加建筑面积或建筑容积率。可见，一是美国的土地发展权转移不是已建住宅的土地而是可建还未建住宅的农地；二是也要有地方政府专门安排，而非完全市场化；三是并非农村任何建设用地均可调换为城镇建设同等面积的土地，而是可建农房的土地转为永久农地，并用这一发展权在政府允许的其他地区（未必是城镇或城郊）适当增加宅地面积或建筑容积率。因此，美国的土地发展权转移只是出于保护现有绿地的生态目的，与城市化、农民进城无关，更不是复垦一块宅地去到城边再占一块农地绿地，因而根本不涉及要居住在自己房子里的农民或农场主搬家拆迁以节省建设用地指标的问题。很显然，用美国局部地区在特殊背景下的土地发展权转移来为中国大规模的城乡建设用地增减挂钩背书，可谓失之毫厘，差之千里。

顺便指出，许多支持城乡建设用地增减挂钩的人同时也强烈支持给城郊农民以自由的土地开发权。其实这二者之间是完全矛盾的。因为城乡建设用地增减挂钩指标之所以有价值，就是政府能够使用此指标到城郊征地。而如果城郊农民无须任何指标，就可自己将土地转让开发用于城市化建设，那么这个所谓的建设用地指标就因无用和无处落地而一文不值。故城乡建设用地指标增减挂钩与城郊土地所有人自主开发土地，二者必居其一，不可能同时存在。

本文摘自《新土改》

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　　 城市化道路的选择，反映和制约着中国现代化道路的抉择，在一定程度上决定了未来二三十年中国的前途与命运。在本书中，华生从城市化道路选择的战略高度，全面分析了缠绕中国社会几千年的“老三农”问题如何向“新三农”问题演变，剖析了城乡对立的二元体制和土地财政的困境，揭示了土地权利的症结。在总结中国和世界各国城市化道路经验教训的基础上，提出了新型城市化道路以及土地和户籍制度改革的总体规划设计，包括如何统筹解决土地财政、户籍制度、房产税和小产权房等焦点、难点问题的具体方案。