在对地方政府债务进行总量控制以后（或者虽然没有采取总量控制的措施，但是继续通过像2012年国发19号文类似的方式来严格限制地方政府的融资渠道以达到控制总量的效果），地方政府用于基础设施建设的资金不可避免地将会出现短缺。在这样的情况下，通过大力发展非债务融资，鼓励社会资本进入基础设施建设领域的方式，可以在不增加地方政府债务负担和风险的情况下，解决建设资金短缺的问题。
1. 投融资主体多元化是有效化解地方债务系统性风险的必由之路
(1)政府融资责任过大可能形成系统性风险。
在现有的地方政府投融资体制中，政府在市政基础设施建设中的融资责任极大。除了要负责环境保护、基础教育、公共卫生等这些纯公共物品的提供以外，还需要为地下管网、公共交通、社会保险、保障房、普通医疗、非义务教育、文化体育设施、垃圾处理、城市公园、土地开发、旅游开发等提供资金。如图1-3所示。图1-3政府负责融资建设的责任范围与债务风险关系示意图
经济理论的边际规律告诉我们，在突破了一定的规模边界以后，边际成本将会随着总量的增加而不断增加。随着地方政府需要融资支持的领域的不断扩大，其必然结果就是债务成本和风险不断上升（如图1-4所示）。
如前所述，中国是一个单一制国家，如果地方政府失去偿付债务的能力，中央政府负有不可推辞的救助责任。同时，政府是银行体系的主要所有者和控制者，这样的好处是在出现小规模的债务违约的情况下，可以通过内部协调来加以解决。中央财政的实力和银行体系的安全都是地方债务安全的重要保障。
但是，政府提供重要保障同时也把地方政府的债务风险与银行体系安全和整体国民经济捆绑了起来。由于融资主体的单一性，任何一个方面风险过大出现危机都会对整个政府支出和债务偿还造成影响，容易形成系统风险。当债务总量超过一定的限度（比如GDP的100%）以后，一个地区或者几个大项目的现金流出现问题，就可能“牵一发而动全身”，危及整个宏观经济的稳定。这是中国无论如何也要避免的。
(2)“融资主体多元化”比“融资手段多元化”能够更好地解决地方融资需求与财政约束之间的矛盾。
融资手段的多元化通常是在中央政策框架下让地方政府的融资需求得到更好的满足，实质上就是在不断完成政府融资责任的扩大，随之而来的债务风险也在不断扩大。
在这种情况下，融资主体的多元化，即成为一个必然的选择。即让更多有限责任的融资主体来承担不同的市政基础设施建设项目，将风险限定于融资主体内部。这些融资主体可以利用自身的创新来提高项目收益，因而也就可以承担更高的资金成本，其可以利用信托、私募基金、P2P等渠道来融资进行建设，并承担相应风险。每一个主体的规模相对于经济总量来说都微不足道，任何一个主体的破产都不会造成系统性风险。
总而言之，就是要用融资主体的多元化来配合融资手段的多元化，这样才能实现地方政府投融资体制的均衡发展。地方政府作为一个单一的投融资主体，它的融资方式不宜过分的“多元化”，而是应该被限定在低成本低风险的融资及手段范围内，让社会资本参与的多元化的融资主体去利用多元化的融资手段来建设不同种类、不同地域的基础设施。
在一个理想化的融资主体多元化的城镇化建设模式中，政府负责国防、环保、基础教育、公共卫生等纯公共物品和服务的职能范围，通过政府的内部组织结构对各部分进行连接。而其他能够让民间资本参与的所有方面都通过社会制度和契约的方式交给民间资本去按照要求进行建设和相应融资。这些制度和契约，将一个一个的主体连接起来，使它们可以互相合作，同时又将风险隔离开来，使得任何一个圆圈内部破裂都不会让整个投融资格局遭到破坏（如图1-4所示）。
图1-4融资主体多元化的市政基础设施建设
当然，这是一个大大简化的图示。在实践中，政府与市场的分工不可能如此明晰。地方政府及其控制的融资平台将继续按照现有格局负责各种基础设施建设融资，但大力引入社会资本控制的多元化的投融资主体显然能大大促进现有的投融资体制从图1-4所示的格局向图1-5转变。
(3)社会资本广泛参与城市基础设施建设是发达国家的普遍经验。
在发达国家，民间资本进入基础设施投资领域是极为普遍的。如在奥地利，民间资本在基础设施领域的投入比例高达84%。如图1-5所示。图1-5世界发达国家基础设施建设中的资金来源比例
美国2007年的数据显示，政府在基础设施领域的投入占比为32%，剩余的68%均由民间资本来完成。这也显示出美国政府在城市基础设施领域的投入占比远低于民间资本。当前，我国政府以及政府控制国有投融资平台的投资在基础设施建设中占据了绝大部分的比重。这也是造成地方政府债务近年来迅速攀升的主要原因。借鉴西方国家的已有经验，增加社会资本在基础建设中的比例，是中国顺利推进新型城镇化进程的必然选择。
2. 新型城镇化基础设施建设存在10万亿~20万亿元的资金缺口
(1)中国的城镇化道路远未完成，基础设施建设存在30万亿~40万亿的资金需求。
2011年，我国城镇化率首次突破50%关口，城镇常住人口超过了农村常住人口。而2012年，城镇化率提升到了52%。在过去的5年，我国的城镇化率平均每年提高1.3个百分点，每年增加城市人口1 700万，今后一个时期，城镇化还会保持过去5年的增长态势。虽然我国的城镇化一直在高速推进，但目前只是达到了世界平均水平，与发达国家通常城镇化率达到80%的水平相比，我国城镇化水平依然滞后，未来还有20%~30%的提升空间。
另外，即使在目前52%的城镇化率中也还有17%左右的人口，他们只是生活在城镇但还没有在城镇落户，户籍地和生活地是分离的，其中有2亿多人户口在家，另外还有7 000多万的流动人口。这一部分“两栖人口”的存在，影响了我国的城镇化质量，他们其实是“半城市化”的，他们的生活在城市，却没有享受到城市中的公共服务，也不在城市中消费。倘若这一部分人群能实现真正的城镇化，那么对于城市基础设施的需求也是巨大的。
为了满足未来3亿城市新增人口的需求，城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等领域的投资，具有十分广阔的增长空间，将为扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。《“十二五”综合交通运输体系规划》指出：2010年到2015年需要铁路里程增加2.9万公里，公路通车里程增加49.2万公里，其中国家高速公路增加2.5万公里；管道输油（气）里程增加7.15万公里；城市轨道交通运营里程增加1 600公里；沿海港口深水泊位数增加540个；民用运输机场增加55个。《2012~2013年中国铁路发展报告》研究分析，未来2013~2015年期间，铁路建设投资需求规模为1.8万亿元。电力方面，“十二五”期间，国家电网将建设110千伏及以上智能变电站6 100座。今后20年，我国电力需求将持续增长，新增电量将达6.2万亿千瓦时，新增负荷将达10.7亿千瓦。供水方面，全国远期新建管网长度共计18.53万公里。
2010年发布的《中小城市绿皮书》推测，到2020年我国城镇化率将达到60%左右，这意味着有2.5亿农村人口进入城镇工作生活。同时，城镇化将产生巨大的资金需求，预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。而2012年中国(海南)改革发展研究院和国家发改委小城镇中心的估算则是将会超过40万亿元。根据我们的估算，如果将社会保障方面的开支剔除出去，基础设施投资需求大约在20万亿~30万亿元之间。
(2)传统城镇化与信息化浪潮结合，将在城市基础设施领域创造出不少于10万亿元的投资需求。
近年来，伴随着信息化的时代浪潮，云计算、物联网、移动互联网、大数据等信息化技术的加速创新与应用普及，将智慧城市、无线城市、数字乡镇等一系列崭新理念引入城镇化建设。智慧城市的建设逐渐被全国各大城市视为未来新型城镇化的重点领域。
智慧城市是在物联网、云计算等新一代信息技术的支撑下，形成的一种新型信息化的城市形态。在全球智慧城市风潮和国家政策的鼓励下，目前北京、上海、广东、南京、宁波等省市已率先启动了智慧城市的建设热潮，以期在未来的经济竞争中脱颖而出，抢占智慧城市建设的先机和带来的发展红利。
从已披露的数据来看，2012年底全国开建智慧城市的城市数超过400个，前期网络和数据平台等基础设施建设投资规模预计会超过5 000亿元。根据国家信息中心的预估，十二五期间有600~800个城市将建设智慧城市，总投资规模将达2万亿元。
2012年工信部制定了《通信业“十二五”发展规划》、《互联网行业“十二五”规划》等产业规划，提出推动实施宽带中国战略，进行国家宽带发展顶层设计。预计“十二五”期间我国信息基础设施累计投资规模将超过2万亿元。
2013年8月，国务院颁布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，明确提出了要加快信息基础设施演进升级。随着“宽带中国计划”、移动通信网络覆盖和“三网融合”的实施，城乡信息基础设施水平将大幅提升，同时也将创造新的投资机遇，尤其是在目前信息基础设施尚不发达的中西部地区和广大农村地区，尚有很大投资空间。
“信息消费”的背后是巨大的投资需求，信息基础设施的投资一方面是基于政府需求刚性以及在资金投入上可以得到保障，另一方面则是因为这类细分行业更多是基于民生需求，随着广大百姓的生活方式科技化与信息化，信息基础设施的投资需求将持续增长。预计到2020年，对智慧城市等信息化基础设施的投资将会超过10万亿元。
(3)政府安全负债空间与基础设施建设需求之间存在10万亿~20万亿元的资金缺口。
加上城镇化所需的30万亿~40万亿元投资，到2020年中国基础设施建设可能需要40~50万亿的投入，这些都是按照当前的价格水平计算的。如果中国的政府债务规模要控制在GDP的60%左右，则到2020年可新增的政府债务（按不变价格估算，含国债）不会超过20万亿元。
在政府安全的负债范围内，我们预计，到2020年，中国在推进新型城镇化（包括一般的城镇化建设、农民工市民化，以及信息化建设等）过程中将面临巨大的资金缺口。这部分资金，大概在10万亿~20万亿元之间，这个缺口只能由社会资本（民资和外资）来加以补充。
3. 新一届政府大力支持社会资本进入基础设施投融资领域的
态度已十分明显
2013年3月，党的十八大召开，随着以习近平和李克强为代表的新一届党和国家领导人正式就职，我国未来五年的经济社会发展蓝图逐步清晰。新一届政府对于经济体制改革的态度很快为外界所明了：在经济上，将更加重视市场的基础性作用，要求激发市场主体活力，同时要限制政府权力盲目扩张，审批权精简或下放，简化审批程序，提升行政效率，而鼓励社会资本参与基础设施建设领域成为全面激发市场主体活力的重要环节。
2013年5月，国务院批准了发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》（以下简称《意见》），其中明确提出要推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。而在2012年工信部制定的《通信业“十二五”发展规划》、《互联网行业“十二五”规划》等产业规划中，就已经提出综合利用各项财税、金融政策，引导企业和社会资源加大对宽带网络建设的投入。《意见》旨在激活市场主体活力，释放民间资本投资热情，提高经济增长潜力，以平滑短期经济波动，中长期实现经济结构的转型优化，同时为更健全的市场竞争营造一个公平、公正的环境，并促进民生保障和改善的力度。
随后，也是在5月，国务院决定再取消和下放62项行政审批事项。这进一步意味着我国新一届政府对于经济体制改革的态度是鼓励市场化运作，精简政府职能。
在2013年7月的国务院会议上，李克强总理提出了未来时期经济改革的三项举措，其中第三项便是部署改革铁路投融资体制。李克强提出了三条具体路径拓宽融资渠道。第一，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设，向地方政府和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路、支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。第二，研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导性资金，吸引社会法人投入。基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设与经营，但保证其取得稳定合理的回报。第三，创新铁路债券发行品种和方式，在“十二五”后三年，每年继续发行政府性铁路建设债券1500亿元。8月19日，《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》出台，六大项具体规定涉及国家发改委、财政部、国土资源部、交通运输部、人民银行、中国铁路总公司等多个国家部委和中央企业，国务院统筹安排，每项规定均有对应的负责单位。《意见》体现出国家进行铁路体制改革的决心和魄力，多项创新性、突破性和实实在在的政策措施下，社会资本进入铁路建设的前景值得期待。
关于铁路投融资管理体制的改革，原铁道部曾分别于2005年、2006年和2012年出台相关鼓励、支持和引导社会资本参与铁路建设、运营和管理的政策意见，但是措施仅局限于铁道部系统内部，所获取的其他部委和社会的支持相当有限。而这次的铁路投融资体制改革，由国务院领导，多个部委以及央行都将参与其中，改革的力度远远超过之前。
2013年8月1日，根据国务院要求，审计署对全国审计机关对政府性债务进行审计。在2012年底，财政部、发改委、人民银行、银监会联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对地方政府通过违规集资、BT、信托等方式举债和违规注资或提供担保等行为进行制止，并要求清理整改。而此次全国范围内的地方政府性债务审计，将使政府债务透明化和公开化。可以预见的是，当审计报告出台后，中央政府必将进一步规范地方政府的融资行为，清理各类问题，遏制地方政府性债务盲目扩张。
可以看出，新一届政府正在对国有资本进行强有力的调控，规避债务风险，保持经济稳定增长。同时，新一届政府又鼓励社会资本全面进入城市建设领域，十八届三中全会《决定》也明确了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向。这对于社会资本来说，无疑是新一轮的机遇。在新时期的新型城镇化道路上，社会资本将获得政策的全方位新支持。
专题：从“国进民退”与“国退民进”的周期性变化规律看基础设施投融资领域放宽社会资本准入的政策趋势
中国经济政策整体上民营经济和外资经济持积极鼓励的态度。但是在这样的大趋势下，“国进民退”与“国退民进”之间的政策波动始终存在。一般来说，在经济发展遇到困难，国有经济负担比较重的时候，对民营经济的支持力度就会增强；反之，当经济比较繁荣的时候，就会首先对民营经济进行调控压缩，而国有经济则会借此机会大举扩张。
1978年我国开始实施改革开放，民间经济活动逐步兴起。1981年出现了经济过热的苗头，原材料价格涨得很厉害。国企向中央反映那些“体制外”的民营企业与国企争夺原材料并扰乱市场秩序，使国有经济蒙受巨?损失。1982年初，中央下发打击经济领域犯罪活动的紧急通知，以“投机倒把罪”抓了一批走在市场经济“风头浪尖”上的人。到1982年底，全国立案各种经济犯罪16.4万件，判刑3万人，追缴款项3.2亿元。
中央对经济整顿了两三年，遏制了经济过热，但也严重打击了各地改革和经济发展的积极性。1984年，中央一号文件又明确提出，鼓励农民向各种企业投资入股，兴办各种企业，国家要保护投资者的合法权益，民营经济又开始逐渐复苏。
20世纪90年代中后期，国有企业改革遇到瓶颈，加上亚洲金融危机的冲击，国有经济遇到了非常严重的困难。在这种情况下，许多领域向私人资本开放，甚至鼓励民间或外资收购面临困难的国有企业。1997~2003年，中国国企掀起了产权改革的高潮，“国退民进”蔚然成风，山西的煤矿和陕西的油田都鼓励民间投资进入。
从2003年前后开始，宏观经济全面复苏，开始了长达十年的经济持续繁荣。2004年，我国宏观经济出现了过热的状况，特别是在重化工领域，投资增长速度到了非控不可的地步。在这样一种经济形势下，中央开始采取强硬的宏观调控手段，被调控最严厉的仍是民企。2004年，民营钢铁龙头“铁本”已经投产的项目被强制下马，董事长被判刑，以此为分水岭，“国进民退”再度起航。2005年，陕西民营石油国有化，曾经鼓励民企投资的许多企业又被“再国有化”。之后同样的情况发生在山西，民营煤矿被国有煤矿强制收购，再加上国资委注资蒙牛等事件，新一轮“国进民退”进入高潮。
“国退民进”与“国进民退”反复出现的机制，是因为政府需要优先考虑国有经济力量的发展，在国有经济遇到困难、出现问题的时候，才会更倚重非国有经济。目前，地方债务数额庞大，难以继续高速扩张，在地方建设——当前核心是推动城镇化建设——领域中，“国退民进”将是未来一段时期的必然发展趋势。
4. 在城镇化建设的各种方面都已经有了被证明行之有效的社会
资本投融资模式
城镇化建设进程中很多领域都已引入公私合作模式，如基础设施及城市综合体建设、工业园区建设、保障房建设、道路交通建设、自来水供给等。此外，教育、医疗、养老、文化事业等方面都已成为民营资本投资的新领域。
本文摘自《地方政府投融资模式研究》
中国的新型城镇化建设将会促生数以万亿计的基础设施投资需求，并成为拉动中国经济持续高速增长的重要引擎。但是，在地方政府已经负债十多万亿元的情况下，未来的城镇化建设资金从何而来？
本书从宏观到微观的角度详细论述了我国地方政府投融资的几种模式，并列举、分析了大量的数据和案例，对于想引入社会资本参与城市建设的地方政府和有兴趣进入城市基础设施建设行业的投资者有很强的参考和借鉴价值。