地方政府负债总体健康，但问题也很突出，主要是：总量增速过快、债务结构劣化，以及存在资金利用效率低下的隐患。“控制总量增速、调整债务结构、提高资金效率”应该是当前地方政府投融资体制变革的基调。
1. 控制总量增速：地方政府债务的高增长速度不可持续，应逐步
下调总量增速到与名义GDP增长同步的水平
如果地方政府债务继续按照过去两年的速度增长，假定中国的名义GDP按照10%~15%左右的速度增加，只需要到2014或2015年，中国的政府债务就将超过GDP的60%，从而进入债务危机可能爆发的区间。
由于中国的负债大部分是内债，且绝大部分投资于基础设施建设，债务总量即使达到GDP的100%，应该仍然会比较安全。但过高的融资负债实际上意味着地方政府利用政府信用制造了更高的金融杠杆率，可能引发较严重的资产泡沫，不利于宏观经济稳定，而且，在负债问题上一向十分保守的中央政府显然不会容忍这么高的负债率，因此60%仍然应该是一个应该守住的安全边界——至少不应该超出太多。
考虑到基础设施建设需要适度超前，以及中国基础设施目前仍然短缺的实际情况，在未来两到三年应将地方债务增长率控制在20%左右。在政府总负债达到60%的安全边界上限后，再将增速保持在与名义GDP增速相同的水平，即10%~15%的水平上，从而实现在2020年以前地方政府债务的良性循环与基础设施大规模建设的平衡。这就需要中央政府对地方债务水平进行有效的总量控制。
2. 调整债务结构：地方政府融资成本日益提高，“融资方式创新”
实际上恶化了地方政府的债务结构
地方政府债务中银行贷款长期占据了绝对多数。2010年10.7万亿元债务中银行贷款占了73.9%。这种情况被诸多研究者简单地评价为“融资渠道单一”。实际上，银行贷款对地方政府而言是非常好的债务种类，利息相对较低而且展期非常方便。但是随着中央对地方融资平台的不断规范清理，特别是国发2012〔19〕号文对地方政府融资平台获得贷款的条件作了非常严格的限制，以及地方政府越来越庞大的债务总量，银行贷款可以增长的空间已经非常有限。这种情况下，地方政府不得不采用“融资方式创新”的方式来获得更多的资金。但是，这些创新方式在绕过监管的同时，融资成本也大大增加了。这导致了地方政府的债务结构不断恶化。
专题：国发2012〔19〕号文的出台及其影响
2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，主要在四个方面对融资平台及其贷款的清理进行了详细的规定。
(1)抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。各类资金集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目。
2010年时，地方政府为4万亿投资部署的各类项目正在稳步推进，19号文第一条首先严格控制新开工项目，是增量控制的一剂猛药，斩断了地方新开工项目的资金来源，地方政府要想继续搞建设只能在贷款之外搞融资方式创新。
(2)对融资平台公司进行清理。对于已有的融资平台公司按照以下要求清理：只承担公益性项目融资任务并主要依靠财政性资金还款的，今后不得再承担融资任务；同时承担公益性项目融资和建设运营的，要剥离融资业务，不再保留融资平台职能；能依靠自身公益性项目收益还债和承担非公益性项目融资任务的，要按照公司法等规定，充实公司资本金实现商业化运作、通过市场化途径改善融资平台公司的股权结构。今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
19号文对现有融资平台公司的态度是全面清理，尽可能切断或弱化融资平台公司和政府的关系。同时规定未来融资平台公司的设立不得使用公益性资产注入，极大地提高了政府成立融资平台公司的成本。
(3)加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
此条规定其实都是对于过去银政合作的擦边球进行制止，通过对融资平台公司贷款的规范化提高了银行的话语权，地方政府对银行的影响力下降，未来贷款批准、利率范围、还款协议等方面都需要更多地听从银行规定，而不能再如以前一样对银行施?影响。
(4)坚决制止地方政府违规担保承诺行为。除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
（1）中央—地方博弈的融资方式创新不断推高融资成本。
长久以来，地方政府为了突破《预算法》的限制和中央政策的种种限制不断创新融资方式，而中央政府为了控制融资风险，不断出台政策叫停各种违规或者擦边的融资方式，由此催生下一轮融资方式的创新，不断循环。但在此过程中为了规避中央政策限制、融到足够资金，地方政府的融资成本越来越高。（如图1-1所示）图1-1不断创新的融资方式推动融资成本不断上升
早期地方政府主要融资方式就是财政融资，财政融资资金来自上级财政划拨，对于地方政府来讲基本零成本。
城投债和政策性银行贷款是地方政府获得低息长期资金的主要来源。
城投债起源于1992年的浦东新区建设债券，一般来讲利率在3.5%~4%左右，远低于当时12.24%的贷款利率（五年以上）。
融资平台发行中期票据，另一种由地方政府控制的城投公司发行的短期票据，融资数量较低且期限很短。根据2009年甘肃省政府关于发行中期票据的报告，通常地方政府融资平台发行中期票据的利率在3.3%~4.67%左右。
国开行软贷款一直是地方政府融资的重要来源，其贷款利率为4.68%和5.94%两个档位。2008年取消国开行软贷款，地方政府开始更多地利用商业银行贷款来融资，利率一般在6%以上，比政策性贷款高出1~2个百分点。
应收账款质押担保是在中央禁止银行担保企业债之后应运而生的方式，采用应收账款质押担保为企业债增信，由08合肥建投债首创，发行利率在5.5%~6%之间。
BT模式（Build-Transfer，即“建设—移交”，也叫回购模式，是指政府把基础设施的投资建设任务交给社会资本，在社会资本完成基础设施建设后，再由政府出资分期付款和利用补偿措施等方式完成对基础设施的收购）在实质上与贷款无异，但又能够避开银行系统的资格审查等一系列繁琐手续，而这种便利性是以较高的利率为代价的。BT模式融资在其产生的时候通常就有比同期其他方式更高的利率成本，达到了12%。
在2010年国家开始清理整顿融资平台贷款之后，一系列新的融资方式得以迅速发展，包括理财信托、集资、PE、P2P等。理财信托产品通常是银行或信托机构将地方政府的融资需求包装，做成理财信托产品进行售卖，其综合成本达到8%左右。集资通常在政府或事业单位内部开始发行，用高达10%的利息吸引职工及其亲朋投资，直到2012年463号文件明令禁止。PE（私募股权）通常是融资平台和私募组织进行合作，一般投资者回报在10%左右，另有发行成本、合作经费等，综合融资成本在12%左右。P2P（网络金融平台，又称人人贷）通常是由信托或者资产管理公司根据地方政府的融资需求发行信托、资产管理计划，然后由P2P平台负责代销部分份额，充当代销商的角色，以扩大地方政府融资过程的民间资金来源，其成本在10%～12%左右。
另外，在资金链紧张的时候，不排除可能有的地方政府采用高利贷的方式进行短期补救。一般来说利率高于20%的融资方式可以统称为高利贷，最大的可能是在资金严重短缺的时候高息借入一些短期的“过桥”资金来临时补偿现金流。目前在鄂尔多斯、包头，以及江浙部分地方已经出现了此类情况。
（2）随着债务总额的不断增加，同一融资方式成本也在不断上升。
随着地方政府债务总额的不断增加、风险的不断累积，同一融资方式的成本也呈现明显的上升趋势，以城投债、商业银行贷款、理财信托为例详解如下：
城投债在开始发行初期成本仅在3.5%~4%左右，在2010年央行加息之后，城投债的发行利率从4.3%上升到了6.9%。而2011年6月经历了“上海申虹”和“云南城投”技术性违约事件之后，投资者对地方政府债务和城投债的风险非常担忧，开始疯狂抛售城投债。相应的，城投债发行利率也一路高涨，票面利率升至7.2%。现在发改委审批的城投债票面利率在7.05%左右，加上2~3个百分点的发行成本，其综合成本已经上升至9%~10%。
2002年规定商业银行贷款利率可在基础利率的90%~170%之间自我调节。早期融资平台通常可采用利率下限进行贷款，拿到基础利率优惠的九折，在2008年还可以在5.5%左右，而随着银行对地方政府贷款风险的不断重视，在2010年地方融资平台的平均贷款利率已经达到6.5%~7%。
理财信托的融资方式由2008年应对金融危机的四万亿投资催生，兴起于2010年末，基本与融资平台贷款的严控同期，融资成本8%左右。2010年以后票面利率不断上升，综合成本普遍达到12%。
（3）融资方式创新推高政府债务风险。
中央不断出台政策叫停违规融资方式，目的在于控制地方政府负债总额和政府债务风险，但地方不断用融资方式创新突破中央限制，使得地方政府债务总额过大、债务负担过重，只能靠借新还旧来延缓偿债危机，造成资金链风险不断累积。
观察融资方式创新历程?可以看到信政合作不断增强，各种信托及其衍生的融资方式不断兴起，融资方式的多元化和复杂化使得整个地方政府债务更加隐蔽。与此同时不能忽略的是，地方政府债务正在与越来越多的银行、信托、资产管理、私募机构等金融机构发生联系，其风险的传染效应也正在增强。
案例分析：
安吉旅游发展总公司（简称安吉旅总）是浙江省安吉县环灵峰管委会旗下的国资企业，具有AA级的信用评级。安吉旅总的主要工作是景区扩建和河道治理，需要大量融资，但银行在进行贷款前审查过程中因为考虑其政府背景，不予贷款。在安吉旅总的融资压力转向上级政府主管部门之后，环灵峰管委会联合融资平台发售大量信托产品。
如表1-2所示，安吉旅总所发售的信托票面收益率达到9.5%~11.2%，远远超过同期银行贷款6.4%。
表1-2安吉旅游发展总公司信托计划
产品名称安吉旅游发展总公司应收账款集合资金信托计划信托公司上海爱建信托投资有限责任公司投资方向基础设施建设信托期限24个月预期最高收益率9.50%收益率说明150万元≤认购金额＜300万元，预期年化收益率为9.5%；
300万元≤认购金额＜1 000万元，预期年化收益率为10.8%；
认购金额≥1 000万元，预期年化收益率为11.2%资金运用受让安吉旅游发展总公司享有的对安吉县政府的2.97亿元的应收账款，所得资金用于龙工溪河道治理工程销售起始日2012—11—07信托规模—是否可提前终止是是否可转让是资金分配方式按信托年度付息（10个工作日内）。信托分类债权投资信托
但如前文所述，银行贷款的收紧导致融资平台更多考虑信托等新兴融资方式。如图1-2所示比较安吉县2009年和2012年的政府债务余额结构可以看出，中央政策对银行贷款的控制导致信托、PE项目的翻番增长。
图1-2安吉县政府债务余额结构
从安吉县的例子可以看出，针对中央政策调整的融资手段创新直接导致融资成本升高和政府债务风险的增大。
3. 提高资金效率：融资平台容易滋生暗箱操作的腐败，容易在
工程建设中形成区域垄断
当前的地方政府投融资体制无疑是以融资平台为中心的。第一个方面，它受到地方政府的绝对控制，在人员任用和财务管理方面受政府领导个人意志的影响很大；第二个方面，它是独立的企业法人，财务数据并不纳入政府财政管理，资金运作方式不公开，很难被有效地监管；第三个方面，融资平台在其投资领域可以凭借政府支持形成区域内的垄断优势，由于大部分融资平台都需要承担一些不盈利的公益性投资项目，因此政府会捆绑给予平台公司一些盈利性项目以平衡公司财务状况，这些盈利性项目往往会由行政力量排除第三方竞争。如果平台公司出现亏损，政府则会以财政补贴的方式来平衡其资产负债表以使之达到监管要求。
在存在政府补贴和垄断地位，缺乏竞争对手的挑战和比较，同时又缺乏透明度的情况下，资金利用效率低下和腐败问题就可能会被掩盖起来。
案例分析：
四川省原省委副书记、原成都市委书记李春城成为十八大后首个落马的省部级高官。其腐败问题与作为成都市融资平台的成都工投公司密不可分。结合成都工投官方网站和媒体公开报道可知，作为成都市政府的主要投融资平台，成都工投主业集中在为战略性新兴产业开展投融资，并开设了“投融资平台、非银行金融服务平台、园区开发建设平台”。成都工投除了参与重大产业化项目建设外，在房地产领域也具有极大的活动能量，其董事长戴晓明与市委书记关系密切，因受市委书记赏识而从区委书记的位置上被调到成都工投做一把手。2012年8月，戴晓明因涉嫌利用成都工投贪腐被“双规”，3个多月后，市委书记落马。透过该案例，可以对成都工投做出这样一个诊断：该平台从属于成都市国资委，行政上垂直管理，使得其极易成为行政意志和行政工具的延伸，而该平台负责人又具有横跨政商两界的双重身份，这些因素综合的结果就是：在地方融投资平台上，当行政意志凌驾于决策程序之上，企业监管缺乏统一有效的技术手段，市场又拥有足够的权力寻租空间时，对地方投融资平台的廉政和效率的两手监管，在理论设计上虽然能够自圆其说，但是在实际操作层面却难免流于空谈。
地方政府的负债投资行为是否会引发偿债危机，从根源上说，是由资金的使用效率决定的。如果资金能够得到高效使用，以较低的成本建成了具有较好效益的基础设施，建设成本小于建设成果带来的经济效益（同时税费体制可以有效地将这些效益变成使用费或政府税收），那么再大的投资最后也能收回，也就不会产生偿债危机。如果效率低下，腐败横行，建设的基础设施成本高昂，其经济效益无法抵消其成本，那么即使负债投资的数额比较少，也可能会发生偿债危机。因此，提高资金的使用效率与总量控制、结构优化一样，是改革完善地方政府投融资体制必不可少的一环。
本文摘自《地方政府投融资模式研究》
中国的新型城镇化建设将会促生数以万亿计的基础设施投资需求，并成为拉动中国经济持续高速增长的重要引擎。但是，在地方政府已经负债十多万亿元的情况下，未来的城镇化建设资金从何而来？
本书从宏观到微观的角度详细论述了我国地方政府投融资的几种模式，并列举、分析了大量的数据和案例，对于想引入社会资本参与城市建设的地方政府和有兴趣进入城市基础设施建设行业的投资者有很强的参考和借鉴价值。