依法治国的阶段目标和长远目标
陈有西
京衡律师集团董事长兼主任，一级律师，兼职法学教授
中共十八届四中全会将审议习近平总书记主导下形成的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，详细描绘法治中国新图景。
认真梳理一下中国改革开放期间逐步形成的依法治国理论和习近平在主政浙江期间首次明晰化的“依法治省”政治理念，其法治观基本上可以清晰地概括为：党的领导、人民权利和依法治国的统一。最近他又提出了“德主刑辅”，法治和德治的统一。这些观念貌似有一定的矛盾，但用阶段目标和长远目标的发展观去理解，就能基本理清脉络。
依法治国的观念，最早来自法学界。1978年，中共十一届三中全会以后，法学界总结“文革”教训，提出了限制权治、崇尚依照法律规则治国的思想。1979年9月，法学家李步云、王德祥和陈春龙发表了《论以法治国》这篇文章，从观念更新和制度变革两方面，详细论述了应当在中国实行以法治国的方针。
此后，中国政治高层致力于经济建设，政治领域和法学领域关于治国方略的研究基本停顿，全国人大立法偏重于刑事法和商法，建立市场经济法律体系，政治理论的探讨和研究也一直没有很好地开展。
1996年，中共十四届六中全会通过了《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，开始第一次出现了依法治国的提法。决议中阐述了社会主义精神文明建设与民主法制建设的关系。随后，中共浙江省委提出了依法治省的目标要求。11月2日，浙江省人大常委会做出了《关于实行依法治省的决议》。其渊源动因，就是“认真学习了党的十四届六中全会《精神文明建设若干重要问题的决议》，认为实行依法治省，是贯彻落实中央提出的‘依法治国、建设社会主义法治国家’方针的坚实步骤，也是加强社会主义精神文明建设的重要保证”。
1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会在北京召开，将依法治国的方略提升到国家层面。大会报告中高度概括了依法治国的基本内涵：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种形式和途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”最后这句话，明显来自邓小平。
2000年，浙江省委做出关于进一步推进依法治省的决定。2002年到2007年，习近平主政浙江，先后任省委副书记、代省长、省委书记和省人大常委会主任。在浙江工作三年后，2005年年初，习近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他亲自主持“法治浙江”重点课题，先后深入基层四十多个乡村、社区和单位开展专题调研。2006年，浙江省委做出了建设“法治浙江”的重大决策，颁布《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，“法治中国”在省域层面开始大胆实践与探索创新。2007年2月3日，习近平在浙江省十届人大五次会议闭幕的讲话中说：“和谐社会本质上是民主法治的社会。只有不断推进人民民主，提高法治化水平，才能确保发展健康安全、人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”
中共十八大之后不久，2012年12月，习近平在《首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会讲话》中说：坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，从不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的高度，提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的思想。
2013年2月23日，中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平强调，全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。他强调：中国已经形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。
2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，60条决定中有5条专门涉及8个方面的法律问题。（详见陈有西2014年2月18日《中国民商》文章：《宪法法律权威的原则已经确立》）第一，落实宪法和宪政问题；第二，行政执法的改革问题；第三，司法独立问题；第四，司法方式改革问题；第五，关于人权保障；第六，废除劳教问题；第七，完善法律援助制度；第八，强调了加强和完善律师队伍的问题。
这次的十八届四中全会，将近二十年来依法治国的探索，直接上升为中央全会的主题。这在中共执政65年历史上是破天荒的。
习近平的依法治国思想，是从地方到中央，从局部到全局，逐步形成的。这次全会如果通过《决议》，将会成为全党的意志，也将迅速成为指导政府和司法机关行为，引导全国人民思维和行为模式的国家意志。因此，知道其内涵，理解其真实的含义和特征，是很有必要的。
习总书记构想的“依法治国”含义是什么呢？全会《决议》公布以后，应该会有一个比较明晰的轮廓。他最近的一系列讲话中其实也已经展示了基本的精神。他说：“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，这是全面推进依法治国的重要指针。”“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。”“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“凡重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进。”“坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”“坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。”
概括这些讲话，四中全会将要倡导的法治的基本含义：一是依法治国将加强和改进党的领导和主导，党的意志要通过制订法律来实现。二是人民主权和政党意志的高度一致，认为党代表了人民的根本利益，坚持了党的领导，就是坚持了人民主权。三是法律至上，宪法至上，党和政府等一切权力机构，都要在宪法、法律的范围内活动，把权力关进法律规则的笼子。四是改革要在法律框架内进行，行为要于法有据，行事要有法度。五是法治和德治并用，德主刑辅，德治为体，刑治为用，相辅相成。
可以看出，这些基本思想，尚没有完全理清和正面解决“权治”和“法治”的矛盾问题，政党意志和法律意志如果发生冲突，由谁最后决定的问题，法律的权力属性因素被突出，规则因素尚无明确的保障。但是，这种务实地从今日中国国情出发的渐进式的法治，在当前中国是最为现实的并能够为全党接受的将国家带向法治的一种阶段性目标方法。
法是人的意志。法的适用也要靠人，“徒法不足以自行”。因此，法治也离不开人的主观能动性，“法治”本质上也要靠“人”去“治”。从这个角度看，法治也是人治。那么，权治和法治，人治和法治，最大的区别是什么？有三大特征。
第一个特征，法治是多数人之治，法律是大家合意的表示，全民意志的表示；而人治是一个人的意志，凭批示，我这个领导要怎么办就得怎么办，这就是人治。多数人之治和个人之治都是治理，但意志来源和代表性不一样。这是法治和人治的最重要的区别。
第二个特征，是事先之治还是事后之治。法治是按照事先建立的法律规则进行法律适用的。“十二铜表法”“商鞅立信”，都是事先立了规矩，向社会宣告颁布，令出必行，包括立法者自己，也要坚决遵守，这都是事先立法。而人治是事后立规，便宜行事，发生事件之后，再随机出台处理原则，随势而为，政策治国，跟着社会状况随时变化。
第三个特征，是理性之治还是运动之治。法治是将矛盾带上法庭，理性管理国家，让国家按照秩序，以法治的渠道来解决，稳妥而衡定。而人治是搞运动，像到处游行，把嫌疑人拉到广场上宣判，公开处理大会，一下子从重打击，一下子从轻放过。我们强调法治，就是要限制那种不受制约的随心所欲的权力，即习近平多次说的，把权力关进制度的笼子。
依法治国，包括用法律规则治国，用已经形成的成文法原则和规则治国。用法律的头脑、法律人的思维治国。规则是事先制定的，任何即时的权力都要遵守法度，这就必然会制约权力。对权力的限制和限制的方法，必将成为今后中国法学界、政治界反复争议的焦点问题。当权力和法律冲突时，政治家能够收敛权力，而服从规则。这就是法治的长远目标，不可能一蹴而就。现在先将依法治国这个概念完整地呈现，上升为执政党的全党意志和目标，是革命党向执政党转型的重要战略步骤，本身就是一种历史性的进步。习总书记的大多数构想，在强势控制的基础上，能够逐步实现。余下的问题，在深化改革中，再一步一步改进和消除，通过制度设计，慢慢解决。
本文摘自《看清新常态》
2015年是中国全面完成“十二五”规划的收官之年、全面深化改革的关键之年，也是全面推进依法治国的开局之年。可以说，这是中国社会再次经历的一个重大的历史转折时期。身处巨大变革中的我们，唯有充分认清这一新时代的特点，才能站在“风口”，顺风而飞。基于此种情况，各行业最为优秀的学者、企业家，从各自所从事的领域出发，给出了极具建设性的观点，汇编为《中国2015：看清新常态》一书，为我们抢占新时期的制高点提供了宝贵助力。